充分發(fā)揮“更加積極”財(cái)政政策的牽引作用

羅志恒

赤字率首次達(dá)到4%，有利于強(qiáng)化財(cái)政的逆周期調(diào)節(jié)作用，更好地防風(fēng)險(xiǎn)、惠民生、穩(wěn)增長。

今年政府工作報(bào)告提出“實(shí)施更加積極的財(cái)政政策”“確保財(cái)政政策持續(xù)用力、更加給力”。筆者認(rèn)為，“更加積極”體現(xiàn)在力度更大、節(jié)奏更快、方式更多、結(jié)構(gòu)更優(yōu)，以及與市場的溝通更順、政策間的協(xié)同性更高，將發(fā)展置于更高的位置，進(jìn)一步加強(qiáng)對高質(zhì)量發(fā)展的財(cái)稅支持。

實(shí)施更加積極的財(cái)政政策具有重要意義

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)總體回升向好，但基礎(chǔ)仍待進(jìn)一步鞏固增強(qiáng)。財(cái)政政策“持續(xù)用力”，能夠保證財(cái)政政策穩(wěn)定性、連續(xù)性及穩(wěn)定經(jīng)營主體預(yù)期的需要，財(cái)政政策“更加給力”主要針對當(dāng)前有效需求不足等困難和挑戰(zhàn)。可以說，實(shí)施更加積極的財(cái)政政策，是順應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)工作目標(biāo)的順勢而為。

在具體部署上，政府工作報(bào)告提出“今年赤字率擬按4%左右安排、比上年提高1個(gè)百分點(diǎn)”，赤字率首次達(dá)到4%，超過2020年為應(yīng)對新冠疫情沖擊時(shí)的3.6%，為2008年本輪積極財(cái)政政策實(shí)施以來的最高水平。此外，赤字規(guī)模為5.66萬億元，高于去年1.6萬億元；專項(xiàng)債4.4萬億元，高于去年5000億元；超長期特別國債為1.3萬億元，高于去年3000億元等，這些都體現(xiàn)了黨中央推動(dòng)經(jīng)濟(jì)回升向好的堅(jiān)定決心。

提高赤字率和增加赤字規(guī)模具有重要意義，一是有利于加大財(cái)政支出力度，強(qiáng)化財(cái)政的逆周期調(diào)節(jié)作用，更好地防風(fēng)險(xiǎn)、惠民生、穩(wěn)增長；二是赤字率與其他財(cái)政工具不同，公眾對赤字率及其變化的關(guān)注度非常高，赤字率更能傳遞政策意圖，提高赤字率有利于穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期、提振市場信心；三是赤字規(guī)模仍以中央赤字為主，由中央加杠桿，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式更好地保障地方財(cái)力穩(wěn)定，有利于地方做好“三保”工作。

筆者認(rèn)為，財(cái)政政策力度明顯增強(qiáng)，財(cái)政主動(dòng)作為、積極擔(dān)當(dāng)，反映出財(cái)政理念的重大變化：一是將發(fā)展放在更重要的位置，充分認(rèn)識到財(cái)政可持續(xù)的基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)，以更大力度的政策推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長；二是逐步從“平衡財(cái)政”轉(zhuǎn)向“功能財(cái)政”，從注重財(cái)政短期平衡轉(zhuǎn)向更加強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中長期穩(wěn)定發(fā)展，更好發(fā)揮財(cái)政服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的重要作用；三是打破赤字率3%的約束，因時(shí)因勢優(yōu)化宏觀調(diào)控，更加實(shí)事求是。長期以來，國際上有所謂3%赤字率警戒線的說法，認(rèn)為赤字率超過3%將影響財(cái)政可持續(xù)性，但實(shí)際上這缺乏理論和實(shí)踐依據(jù)，很多國家在一定時(shí)期赤字率遠(yuǎn)超3%。我國赤字率僅指一般公共預(yù)算口徑的赤字率，專項(xiàng)債、超長期國債、特別國債等雖然不計(jì)入赤字，卻仍發(fā)揮了重要的逆周期調(diào)節(jié)作用，所以僅根據(jù)狹義口徑來判斷財(cái)政積極程度與現(xiàn)實(shí)已不相符。

聚焦深化財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)任務(wù)

政府工作報(bào)告對“深化財(cái)稅金融體制改革”作出重要部署，包括零基預(yù)算改革、消費(fèi)稅改革、轉(zhuǎn)移支付改革等。

零基預(yù)算指財(cái)政部門在編制新的年度預(yù)算時(shí)，不受以往預(yù)算安排情況的影響，不考慮上年基數(shù)的影響，一切從實(shí)際需要出發(fā)，根據(jù)當(dāng)年形勢需要編制預(yù)算。實(shí)施零基預(yù)算是提高財(cái)政使用效率、避免財(cái)政資源浪費(fèi)的有效途徑，其在我國的實(shí)踐最早可以追溯到20世紀(jì)80年代末。2021年3月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》提出，“積極運(yùn)用零基預(yù)算理念，打破支出固化僵化格局，合理確定支出預(yù)算規(guī)模”。在財(cái)政緊平衡背景下深化零基預(yù)算改革，有利于進(jìn)一步提高財(cái)政資金使用效率、促進(jìn)積極財(cái)政政策提質(zhì)增效。截至去年底，大多數(shù)省級政府已宣布開展零基預(yù)算改革，但在國家層面，仍缺乏統(tǒng)一的零基預(yù)算編制框架，也未進(jìn)行細(xì)化的零基預(yù)算改革實(shí)施情況評估，下階段應(yīng)建立健全與零基預(yù)算相關(guān)的配套制度。

黨的二十屆三中全會(huì)明確消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方的改革方向，此次部署先從部分品目入手，意在增加地方自主財(cái)力。筆者認(rèn)為，實(shí)施消費(fèi)稅改革需注意四個(gè)問題：一是目前消費(fèi)稅收入主要來自煙、酒、油、車等商品的生產(chǎn)企業(yè)，這些企業(yè)的區(qū)域分布并不均衡，而批發(fā)、零售等企業(yè)的分布相對均衡，因此消費(fèi)稅下劃地方與征稅環(huán)節(jié)后移應(yīng)同步進(jìn)行；二是目前消費(fèi)稅占稅收總收入的比重在9%左右，若一次性下劃給地方對中央財(cái)政沖擊較大，應(yīng)逐步或部分下劃給地方；三是消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移應(yīng)在征管可控的前提下穩(wěn)步進(jìn)行；四是消費(fèi)稅下劃地方時(shí)各地財(cái)力格局將發(fā)生新的變化，有必要同時(shí)調(diào)整對各地的轉(zhuǎn)移支付，以避免區(qū)域間財(cái)力差距進(jìn)一步擴(kuò)大。

規(guī)范稅收優(yōu)惠既能服務(wù)于全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，避免各地違規(guī)出臺(tái)稅收優(yōu)惠政策和稅收逐底競爭，又能穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，維護(hù)國家財(cái)政可持續(xù)性和財(cái)政安全。稅收優(yōu)惠必須有法定法規(guī)和政策依據(jù)，對于地方政府基于招商引資等目的違規(guī)出臺(tái)的稅收優(yōu)惠政策，以及采取先征后返等隱蔽方式違規(guī)退稅，要逐步清理；清理規(guī)范時(shí)應(yīng)提前與企業(yè)充分溝通，或采取“新老劃斷”方式，避免產(chǎn)生緊縮效應(yīng)。

在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面，應(yīng)建立促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)約束機(jī)制。在發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的保障區(qū)域均衡發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化等公平職能的同時(shí)，嵌入效率因素，避免“鞭打快牛”，鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)大省多發(fā)展、多創(chuàng)收。從進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革的角度看，短期內(nèi)應(yīng)增加地方自主財(cái)力。但從長期看，核心是上移事權(quán)和支出責(zé)任至中央政府，避免地方政府承擔(dān)過多的支出責(zé)任，從而減少隱性債務(wù)的舉債動(dòng)機(jī)，因此支出端改革有必要成為本輪改革的重點(diǎn)，以打破“地方支出責(zé)任多—地方財(cái)政困難—中央加大轉(zhuǎn)移支付—財(cái)政資金使用效率低和逆向激勵(lì)”的循環(huán)。

擴(kuò)大內(nèi)需、提振消費(fèi)需要財(cái)稅制度有力支持

政府工作報(bào)告將“大力提振消費(fèi)、提高投資效益，全方位擴(kuò)大國內(nèi)需求”作為今年首要工作任務(wù)。通過促進(jìn)消費(fèi)和投資更好結(jié)合，加快補(bǔ)上內(nèi)需特別是消費(fèi)短板，使擴(kuò)大內(nèi)需成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的主動(dòng)力和穩(wěn)定錨。

擴(kuò)大內(nèi)需、提振消費(fèi)需要方方面面的支持舉措，其中不乏多項(xiàng)財(cái)稅舉措。

一方面，提振消費(fèi)不能僅靠“刺激”，還要推動(dòng)改革、完善機(jī)制，提升居民消費(fèi)能力、意愿以及供給的適配度。如促進(jìn)就業(yè)以提高居民工資性收入水平、穩(wěn)定樓市股市以提高居民財(cái)產(chǎn)性收入水平、增加基本養(yǎng)老金和基礎(chǔ)養(yǎng)老金以提高居民轉(zhuǎn)移性收入水平。

具體來看，可通過適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼，提升居民消費(fèi)能力和意愿，如消費(fèi)品以舊換新政策持續(xù)發(fā)力，并擴(kuò)圍至服務(wù)消費(fèi)；加大對特定群體的補(bǔ)助，以提高其抗風(fēng)險(xiǎn)能力并提振消費(fèi)，包括對失業(yè)大學(xué)生的補(bǔ)助，對農(nóng)村老人的補(bǔ)貼，對二孩、多孩家庭的補(bǔ)貼等；進(jìn)一步優(yōu)化國民收入分配結(jié)構(gòu)，通過完善稅制、增加轉(zhuǎn)移支付、提高社保水平等方式，提高居民尤其是中低收入群體收入在國民收入分配中的比重；加快戶籍制度改革，推進(jìn)農(nóng)民工市民化，穩(wěn)定農(nóng)民工預(yù)期，提高其邊際消費(fèi)傾向；優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步提升高端制造業(yè)在制造業(yè)中的比重，以高質(zhì)量供給創(chuàng)造并滿足需求；放寬旅游、文化、醫(yī)療、養(yǎng)老、家政等服務(wù)消費(fèi)領(lǐng)域的市場準(zhǔn)入限制，同時(shí)強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和有效監(jiān)管，釋放服務(wù)消費(fèi)的需求。

另一方面，積極擴(kuò)大有效投資，既要發(fā)揮好政府投資的帶動(dòng)放大作用，也要支持和鼓勵(lì)民間投資發(fā)展。當(dāng)前基建投資面臨總量不足、區(qū)域不均、結(jié)構(gòu)上“看得見的基建多、看不見的基建少”等問題。應(yīng)通過政府投資，適度超前推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和有序完善公共服務(wù)體系，改善消費(fèi)環(huán)境、疏通消費(fèi)堵點(diǎn)，激發(fā)消費(fèi)潛力。此外，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政與金融政策的配合，更大力度支持“兩重”項(xiàng)目，及早謀劃“十五五”重大項(xiàng)目，加快政府債券發(fā)行和使用，盡快形成實(shí)物工作量。支持和鼓勵(lì)民間投資發(fā)展，規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制，引導(dǎo)更多民間資本參與重大基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)民生等領(lǐng)域建設(shè)，讓民間資本有更大發(fā)展空間。

（羅志恒系粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、研究院院長）