進(jìn)一步完善地方財(cái)稅體制建設(shè)

李旭紅

更好發(fā)揮經(jīng)濟(jì)體制改革牽引作用，需要充分調(diào)動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的積極性，建議從強(qiáng)化稅源保障、建立激勵(lì)機(jī)制、健全綜合體系三方面完善地方財(cái)稅體制建設(shè)。

面對國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不確定性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，需要更好發(fā)揮經(jīng)濟(jì)體制改革牽引作用，持續(xù)深化財(cái)稅金融體制改革。回顧歷史，我國經(jīng)濟(jì)體制改革取得的成就，離不開充分調(diào)動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的積極性。今年政府工作報(bào)告提出“積極探索建立激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)地方在高質(zhì)量發(fā)展中培育財(cái)源”，對進(jìn)一步完善地方財(cái)稅體制建設(shè)提出新要求。

江蘇省昆山市積極打造長三角（昆山）國際低碳產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新園區(qū)，力爭通過5年時(shí)間，實(shí)現(xiàn)綠色低碳產(chǎn)業(yè)規(guī)模超1000億元。圖為該園區(qū)正在抓緊施工中，一期項(xiàng)目已于去年12月開園。

增加地方自主財(cái)力需要強(qiáng)化稅源保障

地方稅收收入占地方財(cái)政收入的比重直接反映了地方財(cái)政收入質(zhì)量。目前，各地這一數(shù)據(jù)有較大的差異，一些高質(zhì)量發(fā)展程度較高的省份，這一比例超過80%，但也有部分省份為50%或以下。可見，強(qiáng)化地方稅源保障十分重要，這是增強(qiáng)地方自主財(cái)力的重要內(nèi)容。

從產(chǎn)業(yè)看，稅源可分為傳統(tǒng)行業(yè)稅源及新興行業(yè)稅源。傳統(tǒng)行業(yè)稅源主要集中在制造業(yè)、金融業(yè)及房地產(chǎn)業(yè)等；新興行業(yè)稅源主要集中在數(shù)字經(jīng)濟(jì)及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等。傳統(tǒng)行業(yè)因其在國民經(jīng)濟(jì)中占有重要地位，且產(chǎn)業(yè)鏈及供應(yīng)鏈比較清晰，所以稅源辨識(shí)度及征收管理都較為成熟，稅源較為穩(wěn)定。但在近年來，受國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化等因素影響，傳統(tǒng)行業(yè)稅源出現(xiàn)流失趨勢，對于一些地區(qū)的財(cái)力形成了沖擊及壓力，因此造成財(cái)政收入，及稅收收入占財(cái)政收入的比重“雙下降”。

筆者認(rèn)為，強(qiáng)化稅源保障，一是加強(qiáng)對納稅人稅收合規(guī)性的宣傳，并通過打造效能稅務(wù)，有效堵漏增收，減少稅收流失；二是充分發(fā)揮智慧稅務(wù)優(yōu)勢，通過大數(shù)據(jù)模型動(dòng)態(tài)掃描識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)向納稅人推送風(fēng)險(xiǎn)提示，引導(dǎo)納稅人主動(dòng)遵從，既減少稅企矛盾，又減少對納稅人的干擾，用較低的行政管理成本保障稅源；三是規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，完善稅式支出制度，進(jìn)一步增強(qiáng)稅收政策確定性、精準(zhǔn)性及針對性，維持宏觀稅負(fù)穩(wěn)定。

此外，對于地方稅源受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷影響較大這一情況，應(yīng)積極探索新興行業(yè)稅源管理，重點(diǎn)聚焦產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快、利潤空間較大的行業(yè)，加快完善與新業(yè)態(tài)相適應(yīng)的稅收制度，拓寬稅源，形成稅收增長與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性互動(dòng)。

提高地方財(cái)政積極性需要建立激勵(lì)機(jī)制

提高地方財(cái)政積極性是促進(jìn)地方財(cái)政可持續(xù)性發(fā)展的關(guān)鍵。自分稅制改革以來，我國通過有效調(diào)動(dòng)中央與地方兩個(gè)積極性，不但保障了財(cái)政收入，也促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從中央與地方兩級(jí)財(cái)政關(guān)系來看，地區(qū)間差距較為明顯，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的財(cái)政收入的主要來源是稅收，但還有相當(dāng)數(shù)量的省份對于中央對地方轉(zhuǎn)移支付的依賴程度較高。所以，建立有效激勵(lì)機(jī)制調(diào)動(dòng)地方積極性是一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)問題。

對于欠發(fā)達(dá)省份，轉(zhuǎn)移支付是有效兜牢基層“三保”底線、加強(qiáng)民生建設(shè)及支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障。但是，如果地方過度依賴于轉(zhuǎn)移支付，有可能一定程度上制約其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動(dòng)性。同時(shí)，對于發(fā)達(dá)省份，由于主要財(cái)政收入來源是稅收，獲得的轉(zhuǎn)移支付較少，其積極性也會(huì)受到一定影響。因此，完善央地兩級(jí)財(cái)政收入分配機(jī)制需要?jiǎng)?chuàng)新思維。根據(jù)傳統(tǒng)的財(cái)政學(xué)理論，從公平的角度看，轉(zhuǎn)移支付主要用來改善欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展不平衡問題，保障民生，但從激勵(lì)的角度看，也要考慮到發(fā)達(dá)地區(qū)的積極性。我國今年建立促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)約束機(jī)制并安排資金400億元，資金分配體現(xiàn)向收入大省、收入增速較快省份傾斜的導(dǎo)向，以此來進(jìn)一步調(diào)動(dòng)地方財(cái)政積極性，并進(jìn)一步發(fā)揮“經(jīng)濟(jì)大省挑大梁”作用。

建立地方財(cái)政激勵(lì)機(jī)制還需要考慮地方招商引資獎(jiǎng)補(bǔ)是否合規(guī)的問題。從構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場、高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)看，部分地區(qū)核定征收、給予稅收返還和獎(jiǎng)補(bǔ)的做法，容易造成稅基侵蝕，形成“政策洼地”。并且，在虹吸效應(yīng)的作用下，進(jìn)一步影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展及財(cái)政積極性。應(yīng)妥善處理這些區(qū)域性問題，提升要素配置效率，推動(dòng)構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場，從而實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

完善地方財(cái)稅體制需要健全綜合體系

地方稅是與中央稅相對的概念，目前尚未形成統(tǒng)一共識(shí)，總體而言，其概念界定與稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)、稅收收益權(quán)三方面密切相關(guān)。基于此，可以把地方稅定義為大、中、小三種不同口徑：“大口徑”地方稅指稅收收益權(quán)屬于地方政府的稅種；“中口徑”地方稅指由中央政府統(tǒng)一立法或授權(quán)地方立法，但由地方政府負(fù)責(zé)征管，全部收入歸屬地方的稅種；“小口徑”地方稅指不僅征收管理權(quán)和稅收收益權(quán)歸屬于地方政府，而且稅收立法權(quán)、解釋權(quán)和司法權(quán)也屬于地方政府的稅種，地方政府可自主決定稅基、稅率、開征和停征。

我國稅收立法權(quán)集中于中央，從嚴(yán)格意義上來看，我國不存在“小口徑”地方稅。在“中口徑”的標(biāo)準(zhǔn)下，只有地方專享稅屬于地方稅。“大口徑”地方稅則包含地方專享稅和央地共享稅。目前，我國地方可支配稅收收入中，地方分享的共享稅收入占比較高。因此，在討論我國的地方稅建設(shè)時(shí)，應(yīng)采用“大口徑”，即地方稅指稅收收益權(quán)屬于地方政府的稅種，相應(yīng)地，地方稅體系及地方財(cái)稅體制也是一個(gè)綜合概念。

地方稅體系包含稅制體系、收入體系、稅權(quán)體系和征管體系。稅制體系是地方稅體系的核心部分，主要內(nèi)容包括地方稅稅種組成，地方稅主體稅種的選擇及各輔助稅種之間的協(xié)調(diào)和搭配。收入體系指稅收收入歸屬權(quán)的劃分，由地方專享稅收入和央地共享稅中按比例劃歸地方的收入組成。稅權(quán)體系主要由稅收立法權(quán)、稅收政策制定權(quán)和稅收征管權(quán)組成。征管體系指地方稅征收管理活動(dòng)各要素之間相互聯(lián)系和制約關(guān)系所形成的整體系統(tǒng)。

自2016年全面推開營改增以來，我國地方稅體系面臨主體稅種缺失的問題。雖然稅收收入完全歸屬地方的稅種多達(dá)10種，但是不少地區(qū)扣除共享稅之外的地方稅收收入占財(cái)政收入的比重不到20%，限制了地方稅在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用，削弱了地方稅體系的有效性。事實(shí)上，相較于中央稅，地方稅在提供公共服務(wù)和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展方面具有獨(dú)特優(yōu)勢，例如，地方的資源類、環(huán)境類及不動(dòng)產(chǎn)類的稅收都可以用于更好地優(yōu)化環(huán)境及改善民生。因此，健全財(cái)稅體制綜合體系，才能進(jìn)一步增強(qiáng)地方自主財(cái)力、提升政府治理能力、優(yōu)化公共服務(wù)以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

健全綜合體系還體現(xiàn)在增強(qiáng)政策取向一致性。完善地方財(cái)稅體制建設(shè)，除了深化地方附加稅改革研究，加快推進(jìn)部分品目消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方，全面實(shí)施水資源費(fèi)改稅試點(diǎn)等改革舉措之外，還需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好非稅收入，以及用好增量政策持續(xù)化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，助力地方進(jìn)一步增強(qiáng)財(cái)政平衡，釋放活力，發(fā)揮地方財(cái)政在支持地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展中的積極作用。

（作者系北京國家會(huì)計(jì)學(xué)院副院長、教授）