增加地方自主財(cái)力的幾個(gè)著力點(diǎn)

田志偉 韓燕暉

推進(jìn)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方，應(yīng)統(tǒng)籌考慮中央與地方收入劃分、稅收征管能力等因素，分品目、分步驟穩(wěn)妥實(shí)施。

關(guān)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡，很多研究認(rèn)為，我國(guó)地方政府積極性在其中發(fā)揮了重要作用。完善中央和地方財(cái)政關(guān)系，是深化財(cái)稅體制改革的重要內(nèi)容。1994年分稅制改革特別是黨的十八屆三中全會(huì)以來，我國(guó)財(cái)稅體制不斷完善，逐步形成了現(xiàn)行地方稅體系，在保障地方政府財(cái)力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展等方面，發(fā)揮了積極作用。但是也要看到，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，現(xiàn)行地方稅體系不夠完善、結(jié)構(gòu)不盡合理、稅權(quán)配置不夠健全等問題日益突出。為此，黨的二十屆三中全會(huì)提出“建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”。

增加地方自主財(cái)力，拓展地方稅源。現(xiàn)階段對(duì)未來地方主體稅種的討論有很多，像房地產(chǎn)稅、消費(fèi)稅、環(huán)境保護(hù)稅、個(gè)人所得稅等，這些觀點(diǎn)各有優(yōu)缺點(diǎn)，具有建設(shè)性但也存在爭(zhēng)論。例如，將房地產(chǎn)稅作為地方主體稅種，需要重點(diǎn)考慮并解決好房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定性、土地使用權(quán)問題、房地產(chǎn)稅與土地出讓金關(guān)系等。

適當(dāng)擴(kuò)大地方稅收管理權(quán)限。近年來，在環(huán)境保護(hù)稅法、資源稅法、耕地占用稅法等地方稅立法中，已賦予省級(jí)地方確定具體適用稅率、稅收減免等管理權(quán)限。今后，在中央統(tǒng)一立法和稅種開征權(quán)的基礎(chǔ)上，將探索研究在地方稅稅制要素確定，以及具體實(shí)施上賦予地方更大自主權(quán)。像全會(huì)提出的“研究把城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、地方教育附加合并為地方附加稅，授權(quán)地方在一定幅度內(nèi)確定具體適用稅率”，即是這種改革思路的體現(xiàn)。

推進(jìn)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方。消費(fèi)稅改革被認(rèn)為是解決地方財(cái)政壓力的又一重要舉措。我國(guó)消費(fèi)稅包括煙、酒、小汽車、成品油等15個(gè)稅目，目的在于抑制高污染、高能耗、不可再生資源、奢侈品等商品消費(fèi)，以引導(dǎo)健康綠色消費(fèi)，并籌集財(cái)政收入。目前，我國(guó)消費(fèi)稅主要在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收。2023年國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅收入約1.61萬億元，為我國(guó)第三大稅種。消費(fèi)稅屬于中央稅，收入歸屬中央財(cái)政。

在2019年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》中，就曾提出消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移的改革方向，當(dāng)時(shí)提出“先對(duì)高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實(shí)施改革，再結(jié)合消費(fèi)稅立法對(duì)其他具備條件的品目實(shí)施改革試點(diǎn)”。

此次全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)消費(fèi)稅改革，預(yù)計(jì)這項(xiàng)改革將加快推進(jìn)。應(yīng)統(tǒng)籌考慮中央與地方收入劃分、稅收征管能力等因素，分品目、分步驟穩(wěn)妥實(shí)施，拓展地方收入來源，引導(dǎo)地方改善消費(fèi)環(huán)境。

消費(fèi)稅收入主要來自煙、酒、小汽車、成品油4個(gè)稅目，改革重點(diǎn)應(yīng)放在這4個(gè)稅目上。若僅從征管可控角度來看，煙采取專賣管理，成品油銷售主要由幾家大型國(guó)企負(fù)責(zé)，相對(duì)容易管控，因此，建議從煙和成品油稅目入手推動(dòng)改革試點(diǎn)。

消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移至批發(fā)零售環(huán)節(jié)后，一定程度上能夠減輕生產(chǎn)企業(yè)負(fù)擔(dān)，且批發(fā)零售價(jià)格高于生產(chǎn)價(jià)格，可能帶來財(cái)政增收，但征管難度也相應(yīng)加大。同時(shí)，由于各地區(qū)的消費(fèi)能力與消費(fèi)習(xí)慣不同，因此消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移對(duì)各地區(qū)稅收收入的影響存在較大差異，需要對(duì)此展開進(jìn)一步的研究與分析。

優(yōu)化共享稅分享比例。全會(huì)擬從增加地方政府收入、減少地方政府支出兩個(gè)方面來改善地方財(cái)政狀況。我國(guó)現(xiàn)階段共享稅種主要包括增值稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅。營(yíng)改增全面推開后，增值稅收入采取中央與地方“五五分享”比例；企業(yè)所得稅與個(gè)人所得稅收入則采取中央與地方“六四分享”比例。

筆者認(rèn)為，優(yōu)化共享稅分享比例大概率從企業(yè)所得稅與個(gè)人所得稅入手。這主要考慮到增值稅實(shí)行生產(chǎn)地原則，且數(shù)字經(jīng)濟(jì)沖擊下，增值稅主要在生產(chǎn)廠商所在地繳稅的現(xiàn)象愈發(fā)突出。因此，如果提高地方的增值稅分享比例，可能會(huì)加劇地方政府“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)。建議進(jìn)一步優(yōu)化所得稅收入分享比例。同時(shí)，進(jìn)一步增強(qiáng)對(duì)企業(yè)生產(chǎn)地和經(jīng)營(yíng)地一致性的稅務(wù)監(jiān)管，以保證納稅主體在實(shí)際生產(chǎn)地繳納企業(yè)所得稅與個(gè)人所得稅，防止不同地區(qū)之間為爭(zhēng)取企業(yè)在當(dāng)?shù)刈?cè)而開展稅收逐底競(jìng)爭(zhēng)。

（作者單位：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院，國(guó)家稅務(wù)總局大連市稅務(wù)局）