國家稅務總局稅收科學研究所課題組

美國制造業曾在19世紀末—20世紀中葉憑借技術革新與規模效應占據全球主導地位，然而20世紀70年代后，美國制造業空心化逐漸顯現，對國內經濟、就業、科技、貿易等方面造成深遠影響。本文通過梳理美國制造業發展及衰退的歷史進程，挖掘其制造業空心化的原因及長遠影響。

從20世紀60年代起，美國制造業逐漸衰退

崛起及發展時期（19世紀中后期—20世紀中期）。從19世紀60年代起，美國鋼鐵、石油、電氣和汽車工業等爆發式增長，推動美國從農業國轉型為工業強國。第二次世界大戰后，美國制造業步入鼎盛期。1947年美國進行減讓關稅的多邊談判，并簽署《關稅與貿易總協定》，將關稅削減至1945年水平的50%，為全球市場擴張鋪路。1948年—1952年，美國推出“歐洲復興計劃”（也稱“馬歇爾計劃”），向歐洲提供約130億美元援助，推動通用汽車、福特等跨國公司開展海外投資，其制造業增加值占國內生產總值（GDP）比重于1953年達到28.3%的歷史峰值。

“去工業化”時期（20世紀60年代—20世紀80年代）。20世紀60年代，日本與歐洲戰后工業復興沖擊美國制造業優勢，疊加國內勞動力成本攀升與經濟滯脹，美國政府開啟勞動密集型及高污染產業外遷，步入“去工業化”時期。70年代，布雷頓森林體系崩潰，美國金融自由化加速，產業結構向服務業傾斜，制造業就業比例持續下滑，傳統工業區衰退為“鐵銹地帶”。1980年，美國制造業增加值占GDP比重降至20.5%，產業空心化趨勢初現。

制造業加速外遷（20世紀80年代—21世紀初期）。自20世紀80年代起，美國大力推行金融自由化政策，驅動過剩資本涌向海外廉價勞動力市場，至1995年，制造業增加值占GDP比重下降至16.5%。2007年次貸危機后，美國制造業加速衰退，到2008年制造業增加值占GDP比重繼續萎縮至12.3%，2009年—2015年均值為12.2%。

產業空心化及勞動力斷層是衰退主要原因

全球化與產業轉移導致產業空心化。1980年，美國出臺《綜合環境反應補償與責任法》等法律，推出高額環保罰款，迫使鋼鐵、化工等高污染產業向環保標準寬松的新興市場轉移。在以1995年1月1日世界貿易組織（WTO）成立為標志的多邊貿易體制逐步確立后，美國中西部工業中心地帶崗位流失超50萬個。2016年美國制造業增加值占GDP比重僅為11.22%，而同期中國為28.07%，韓國為26.36%，德國為20.66%，日本為20.29%。

金融自由化推動資本過度流向金融領域。20世紀80年代新自由主義政策推動金融自由化，美國資本從實體產業大規模流向金融市場。1980年—2010年，美國制造業增加值占GDP比重從20.5%驟降至11.9%，而金融、保險與不動產占比從16%攀升至20.7%。低利率政策刺激房地產金融化，資產證券化催生虛擬經濟泡沫，擠占制造業長期投資資源。

此外，硅谷輕資產、高回報的軟件與數字服務吸引資本涌入，精密機床、材料科學等制造業基礎領域研發投入不足（占GDP的0.5%，僅為互聯網經濟的1/5）。相較德國與日本的精益制造體系，美國核心制造技術代際差異擴大，這種結構性失衡導致本土產業鏈關鍵環節空心化。

勞動力斷層加劇“用工荒”。自動化的普及加速了制造業崗位重構，美國麻省理工學院研究顯示，1980年以來自動化逐步取代受教育程度較低的工人，技術替代造成傳統崗位流失，形成高技能需求與低技能供給的結構性錯配，使制造業面臨“機器換人”與“人才斷檔”雙重困境。同時，職業教育體系滯后加劇人才斷層。美國勞工部數據顯示，每年約有9400個鋼鐵工人的職位空缺，年薪中位數約5.7萬美元，但職業教育難以填補空缺。職業教育體系與產業需求的結構性脫節，疊加社會對技術工種的傳統偏見，導致技能供給與產業升級需求出現代際斷層。

試圖遏制頹勢，美國提出“制造業回歸”戰略

2012年以來，美國政府提出“制造業回歸”戰略，推動本土制造業發展。

減免稅收，吸引資本回流。2018年美國推出《減稅與就業法案》，內容包括將公司所得稅稅率由15%—35%的累進稅率降至21%的單一稅率；資本性支出費用化，企業2017年9月27日—2023年1月1日期間購置并投入使用的、除不動產之外的資產當年可以100%費用化，即允許在稅前直接一次性扣除；將海外利潤匯回稅率由35%降至15.5%（現金類資產）和8%（固定資產）；部分解除油氣開采禁令。

加大基礎設施和技術創新投入。2018年美國發布1.5萬億美元基建計劃，覆蓋信息技術、智能電網、機場、碼頭等領域。2022年美國先后出臺《芯片與科學法》和《通脹削減法》，對本土半導體、新能源產業提供超4200億美元補貼，并設置以生產線本土化為前提條件的優惠政策。

推進教育體制改革，加強人才培養。優先發展終身STEM（科學、技術、工程和數學）教育，增設技術課程與研究計劃，為先進制造業建立高中以上人才培養通道。推動產學合作，將行業技能培訓融入先進制造業課程體系。加強聯邦與地方政府、教育機構、私營部門之間的協同配合，加大對制造業職業技術教育的投入，以“學徒計劃”完善學徒和資格認證計劃中央數據庫，為產業升級提供人力支撐。

美國制造業的未來發展仍面臨長期難題

自2025年1月特朗普政府再度執政以來，其通過關稅調整、產業回流激勵及政府機構改革等系列措施，試圖重塑美國制造業格局。然而，美國制造業的未來發展仍面臨長期難題。

結構性矛盾制約回流速度，金融化慣性難以扭轉。目前美國全球供應鏈已深度嵌入新興市場，汽車等產業依賴全球2500余家供應商，本土重建周期長、投資大，短期內無法快速重構；關鍵原材料（稀土、鋰電池材料）對華依賴度仍超60%。在金融方面，華爾街資本偏好短期套利，疊加2025年聯邦利率維持4.25%—4.5%，制造業融資成本高企，抑制長期投資。此外，美國通過貿易逆差輸出美元、進口商品的模式將持續削弱本土制造業競爭力。

技術革命或成雙刃劍，加劇分化而非全面振興。特朗普政府將人工智能與傳統能源作為技術升級的雙引擎，旨在通過政策傾斜短期提振制造業，或使其陷入“局部振興、整體分化”的困境。麥肯錫預測，到2030年全球約8億個工作將被取代，例如倉儲、裝配線等領域的崗位可能減少20%—30%，這進一步擴大了高低技能勞動力的收入差距。此外，硅谷模式主導的互聯網經濟快速發展，還將進一步擠壓制造業所需的漸進式技術改進，美國在核心裝備、精密材料等領域研發投入不足的問題仍未見緩解。此外，移民政策的收緊疊加工會力量削減，美國制造業勞動力供給短缺危機或將加劇。

課題組組長：魏東方

課題組成員：潘赟俊、王筱婷、王伊寧、林晨、鐘思成、石瑩、劉宇行、呂明程、張英、肖思思、崔峰、劉昕怡