朱大旗等：發展新質生產力的財稅法促進

作者：朱大旗，中國人民大學法學院教授，博士生導師；王震東，中國人民大學法學院博士研究生

內容提要：發展新質生產力對于推動高質量發展、提高人民生活福祉、實現中國式現代化意義十分重大。作為以調整財稅關系和解決財稅問題為己任的發展促進法，我國財稅法對于發展新質生產力具有重要的促進作用。財稅體制改革、財稅法制度的完善，能為發展新質生產力營造良好的財稅法治環境并提供有力的制度保障。財稅法從科技創新、產業創新、發展方式創新、體制機制創新和人才工作機制創新等五個方面著力促進新質生產力發展。

對照發展新質生產力的要求，我國財稅法應就自身體系進行改革和創新：一是明確發展新質生產力背景下財稅法革新的基本思路，強化財稅法的發展促進理念與功能，以新一輪財稅體制改革為契機推進財稅法治建設；二是以發展功能為導向，進一步完善預算法律制度；三是高質量全面落實稅收法定原則，完善稅法體系；四是在發展和改革進程中推進政府間財政關系法治化。

加快發展新質生產力，是新時代新征程解放和發展生產力的客觀要求，是實現生產力迭代升級、推動高質量發展、提高人民生活福祉、實現中國式現代化的必然選擇。制度體制的改革、創新和完善能夠為新質生產力營造良好的發展環境和條件。財政是國家治理的基礎和重要支柱，財稅法律和財政、稅收、預算政策是發揮財政治理職能、營造良善財稅法治環境和推動生產力發展的重要手段。本文基于財稅法視角，對新質生產力的基本內容和發展機理進行學理闡釋，揭示財稅法律及其確立的財稅政策對于促進新質生產力發展的功能定位和作用機制，進而在此基礎之上探討我國財稅法制度應如何對自身作體系性革新，以便更好地適應發展新質生產力的需求。

一、發展新質生產力離不開財稅法的促進

（一）新質生產力的基本內容和發展機理

生產力是推動人類社會不斷發展的根本動力。新質生產力是相對于傳統生產力率先實現“脫胎換骨”的“拔尖”生產力，是突破傳統生產關系實現生產力質態躍遷的“先行軍”。作為推動經濟社會高質量發展的核心引擎，新質生產力強調的是“質”的創新、變革與突破，即生產力要素稟賦和組合方式發生深刻變革，從而引發生產力質態躍升。新質生產力的性質決定了其發展機理，即新質生產力由致力于創新事業的科技人才和企業在高新技術領域中實現核心技術突破和應用而培育形成，然后帶動相關領域實現跨越式發展，起到對高質量發展的核心推動作用。因此，新質生產力的發展應當以創新為核心動力，遵循科學技術和經濟社會的創新規律。

推進創新是發展新質生產力的第一要務。發展新質生產力所需要的創新是科技創新與制度創新的協同推進。一方面，科技創新是發展新質生產力的核心要素。沒有科技創新引發的核心技術突破，就沒有生產力的質變。科技創新的核心引領作用體現為，科學技術不斷進步驅動的生產力發展及其帶來的社會生產綜合能力的迭代躍升，會導致社會物質財富的急劇增加和社會發展形態的急劇變革。另一方面，新質生產力的發展依賴于制度安排和生產方式的變革。改革開放特別是進入新時代以來所取得的經濟社會發展成就表明，制度創新和體制改革對于解放和發展生產力具有決定性意義。培育和發展新質生產力，需要高水平的社會主義市場經濟體制和良善的中國特色社會主義法治體系提供動力和環境。因此，發展新質生產力，應以科技創新和制度創新為核心動能。

有效市場與有為政府有機結合是發展新質生產力的基本方式。在建設高水平社會主義市場經濟體制背景下發展新質生產力，市場機制的“無形之手”和政府的“有形之手”的作用是相互補充、相互促進、缺一不可的。一方面，市場機制是發展新質生產力的必要條件。在資源配置中起決定性作用的市場機制，能夠為新質生產力的形成和發展提供根本動力。然而，市場配置資源并不是在任何情況下都是有效的，存在失靈現象，而市場失靈會妨礙生產力的發展。故而，發展新質生產力并非僅靠市場機制發揮作用。另一方面，為彌補市場失靈的缺陷，發展新質生產力還需要有為政府的介入，實施有效的管理和適度的調控。政府的介入并非要讓政府替代市場，而是促進和保障市場機制在資源配置中決定作用的發揮。有為政府的核心要義，就是通過發揮財政、稅收等領域的法律制度和政策體系的規范、引導、支持和保障功能，及時、有效地矯正市場失靈，建設更有利于企業科技創新、產業轉型升級的一流營商環境，激發各類市場主體的活力和創造力，為市場機制的有效運行清除障礙、提供保障，推動社會生產力的解放和發展。總之，有效市場與有為政府的有機結合，是發展新質生產力的基本方式和必由之路。

（二）財稅法對于發展新質生產力具有重要的促進作用

財政關乎國計與民生，是政府運用“有形之手”進行宏觀調控的重要方式，是政府的“理財之手”。以生產為軸心的經濟增長，體現著社會生產力的發展，是一國所有經濟、社會事項中具有根本意義的事項，而財政分配則是根據政府的資源配置意圖對社會生產成果的一部分作集中性資源分配，用以彌補市場失靈，促進生產力的發展。發展新質生產力是我國經濟領域的一項系統工程，離不開良法善治的保障。只有遵循相應經濟規律的法治，才能保障和促進發展。財稅法是國家財政內容的法律表現，是規范政府財政和稅收行為并調整由此而產生的財稅關系的法律規范體系，對于規范國家理財行為、優化資源配置、保障社會公平、促進經濟發展以及增進民生福祉均具有不可替代的功能作用。

財稅法是旨在維護并增進社會整體利益的發展促進之法。財稅法律制度作為國家進行宏觀調控和市場規制的重要依據，能夠很好地服務于國家發展戰略，實現政府制定的特定經濟建設和發展目標。就其作用機理而言，財稅法通過規范預算活動、稅費征納、財政收支和轉移支付等財稅行為，運用財政補貼、稅收減免和稅式支出等多種財稅優惠政策和手段，來實現發展政策、扶持政策、優惠政策的法定化、規范化、穩定化和可預期化，進而實現促進國民經濟和社會發展的特定價值導向。對于發展新質生產力而言，財稅法的促進作用主要表現在以下兩個方面：

第一，財稅法為新質生產力諸要素之間的合理配置和安排提供制度保障。新質生產力的要素組成，包括勞動者、勞動資料和勞動對象等新質實體性要素以及科學技術和生產的技術性管理等新質智能性要素。這些要素配置合理才能培育和發展新質生產力。一方面，新質生產力諸要素的合理配置離不開財稅法的保障。財稅法針對財政資金通過發揮積累、調節、監督等職能作用，可以促使勞動者更好地與勞動資料、勞動對象結合，保護勞動資料和勞動對象，促進科學技術健康、迅速地發展，提高生產的技術管理水平，從而促進科學技術轉化為生產力。另一方面，財稅法通過調整社會、經濟關系和規范、激勵人的行為，促進科技創新成果形成并且低成本地進入市場化階段，保障創新發展由理念轉化為社會現實。可見，財稅法通過發揮其規范、調控和激勵等功能，能夠保障新質實體性要素和新質智能性要素進行合理配置，進而助推新質生產力的培育和發展。

第二，財稅法為發展新質生產力營造良善的財稅法治環境。納稅人友好型財稅法治環境是市場化、法治化的一流營商環境的重要組成部分。一方面，完善的財稅法律制度及其實施和實現，有助于形成和維護有效市場，在財稅方面為市場主體提供穩定的預期和正確的行為指引，營造有利于市場主體創新的財稅法治環境，積極發現和培育新的經濟增長點，勠力發展新質生產力；另一方面，財稅法通過規范政府財稅行為來塑造“有為政府”的合法的“理財之手”，以免強大的政府資源配置能力脫離法的規制而導致市場配置扭曲，從而保障市場主體發展新質生產力的能力和創新積極性。可見，發展新質生產力需要有效市場與有為政府有機結合，而無論是有效市場的形成，還是有為政府作用的發揮，都離不開財稅法的促進與保障。

二、促進新質生產力發展的財稅法著力點

作為典型的發展促進之法，財稅法應當聚焦關鍵問題精準發力，充分發揮其營造良好財稅法治環境和提供制度保障的功能作用，促進新質生產力發展。分析促進新質生產力發展的財稅法著力點，也就是探究財稅法要從哪些方面入手來促進新質生產力所需要的科技創新與制度創新。筆者認為，應從“科學技術—產業體系—發展方式—體制機制—人才機制”的創新體系的視角對其展開分析。

（一）強化科技創新的財稅政策與財政資金保障

科技創新是發展新質生產力的核心要素。發展新質生產力需要恰當的財稅政策引導、持續的科技研發投入和創新資金支持，要求政府在財政政策和資金配置方面進行針對性支持并做適時性調整。近年來，科技創新對我國經濟發展的帶動作用日益凸顯，但是諸多領域的科技發展尚存在短板和不足，亟需通過科技創新來彌補。科技創新活動具有研發投入規模大、外部性強、產出不確定和回報周期長的特征，難以依靠私人投資形成穩定、持續的資金支撐。尤其是前瞻性、戰略性、公益性的基礎研究以及核心技術攻關，更加需要依靠財政提供長期、持續的資金與政策支持，來防范化解創新過程中試錯、失敗的風險，發揮價值驅動和戰略牽引作用。財稅法通過發揮財稅手段的扶持和疏解作用，緩釋科技創新發展所面臨的障礙，從而支持整個國家的科技創新能力和科技創新水平的提升。具體來說，財稅法應從財稅政策取向和財政資金配置兩個方面著力，強化對于科技創新的引導和保障。

在財稅政策的取向上，關鍵是要發揮政策功能來推動構建以企業為主體的科技創新體系。一方面，財稅政策應加大對科技創新的支持力度，促進各種創新資源向企業聚集，確保科技創新能夠形成產業，進而服務于社會整體利益。另一方面，要完善并落實好結構性減稅降費政策，進一步實質減輕企業在科技研發方面的負擔。近年來，我國出臺了一系列旨在促進企業科技創新的減稅降費政策，對于企業科技創新發揮出一定的推動作用。但這并不意味著企業實質稅負得到降低，稅收實體法和稅收征管制度存在設計缺陷，加之實務中存在稅法落實不到位現象，都有可能造成企業稅負的不合理增加，從而阻礙企業進行科技創新。鑒于此，有必要進一步完善我國稅法制度，有針對性地、實質性地降低企業的稅負，進一步激發企業在科研創新方面的積極性。

在財政資金的配置上，要著力優化財政科技經費分配使用機制，提高科技創新財政資金的投入精度與使用質效。第一，保障重點科研領域的財政投入。對于基礎研究、應用研究、國家戰略科技任務，必須保障關鍵核心技術攻關的財政資金需求，支持提升原始創新能力，加快搶占現代科技制高點。第二，通過預算安排細化財政投入，優化科技創新支出結構，提高財政資金配置效率，為基礎研究和關鍵技術攻關提供更為精準有力的財力保障。第三，依法管理科研項目和科研經費。科研項目經費管理應朝著法治化的方向推進，以實現在科研項目經費管理中各相關主體的權力（利）、義務和責任分配達到規范化與均衡化。具體到科研項目管理的微觀機制，應遵循法治原則進行優化。例如，科研項目預算執行與驗收應秉承科研項目預算的法律屬性進行改進，實現預算調整的規范化和經費支出機制的合理化。總之，促進科技創新的財政資金配置問題，關鍵并不在于資金規模是否持續擴大，而在于通過優化財政科技經費的支出結構和使用機制，確保經費使用能夠在財稅法規范范圍內切實達到促進科技創新的效果。

（二）發揮建設現代化產業體系的財稅法引導作用

發展新質生產力，需要妥善解決科研和產業難以相融的問題，以科技創新引領帶動產業創新，不斷增強產業創新能力，構建以先進制造業為支撐的現代化產業體系。把優秀的科技創新成果應用到對應產業鏈上進而轉化為現實生產力，提升產業鏈的現代化水平，培養和發展先進制造業，對于產業創新至關重要。財稅法通過實施指導性財稅政策和加大基礎研究的財政專項資金投入等方式，促進科學技術創新成果向新產品和新生產模式轉化，推動傳統產業轉型升級，支持現代化產業體系的建設。

一方面，政府通過系統謀劃和妥善實施指導性財稅政策，就促進與新質生產力高度關聯的產業升級作出有針對性的部署，可以為關鍵領域的創新和發展提供資金支撐和導引。例如，2024年6月，財政部和工業和信息化部聯合發文，部署通過財政綜合獎補（獎勵和補貼）方式，來重點支持重點產業鏈、戰略性新興產業和未來產業等領域的專精特新中小企業發展。在實踐中，部分企業在申請財政獎補時，可能存在夸大項目性質、虛構項目進展等情況，從而騙取財政資金或者偷逃稅款。這會致使國家稅收流失，擾亂市場秩序，不利于產業升級。鑒于此，政府在謀劃產業促進指導性財稅政策時要注重“寧精毋雜”而避免“大水漫灌”，在實施政策時要注重政策的績效評價，及時依法查處企業套取財政獎補的行為。

另一方面，發揮財政專項資金的引導與調節作用，推動傳統產業進行智能化改造和數字化轉型。發展新質生產力，應在傳統產業轉型與未來產業培育的過程中處理好“立”與“破”的關系，做到革故鼎新，形成推動高質量發展的合力。傳統產業轉型是實現生產力躍遷的“驚險一跳”，不是一蹴而就的，可能產生企業倒閉、產業結構變動、就業形勢變化等影響，對于部分企業乃至整條產業鏈的生存和發展都是重大挑戰。鑒于此，財稅法不僅要做促進產業轉型的養分，而且要成為應對產業轉型可能產生的風險的一劑良藥，發揮財政專項資金的引導與調節作用，助推社會生產力平穩地實現過渡與躍遷。這也是財稅法保障社會經濟穩定功能的體現。

（三）財政激勵和約束共同助推發展方式綠色轉型

財稅法從稅收和支出層面為綠色發展提供了大力支持。稅收層面，我國綠色稅收制度逐步得到完善。財政支出層面，推進生態文明建設的政府支出和轉移支付逐漸轉入常態化。這些進展距離綠色生產力的要求仍顯不足。新質生產力具有綠色發展的內生特點，而綠色發展是一個緩慢過程，需要政府借助財稅法來逐步推動發展方式的綠色轉型。一方面，財政補貼和獎勵政策能夠鼓勵低碳能源技術、產品和產業快速發展，引導和充分動員各類資源支持綠色低碳發展；另一方面，財政、稅收的約束性政策有助于倒逼高能耗、高碳排放企業和產業轉型升級，逐步提高市場主體綠色低碳發展的主動性、有效性，推動形成綠色生產秩序和生活方式。為此，財稅法應切實發揮激勵和約束雙重功能，助推發展方式的綠色轉型以及綠色低碳循環經濟體系的構建。

一方面，持續完善包括環境保護稅、資源稅、耕地占用稅、消費稅等稅種在內的綠色稅法體系。我國現行環境保護稅制度對于綠色發展的促進作用不盡理想。2018年開征的環境保護稅是在排污費的基礎上作了平移，其稅收要素并未作顯著改變。盡管《環境保護稅法》對于保護和改善環境的企業社會責任施加制度性約束，但企業環境責任落實具有被動性，主動減排的動力有限。有實證研究表明，環境保護費改稅雖然呈現出提升企業產能利用率的短期內效應，但不能發揮理想的長期經濟效應。另有實證研究表明，環境保護費改稅對于企業“漂綠”行為的抑制作用并不充分。這就需要完善環境保護稅的要素設計，塑造出名副其實的綠色稅種“排頭兵”。除環境保護稅外，我國現有稅種對于綠色發展的功能尚有待開發。例如，消費稅具有重要的調控功能，在助力綠色發展方面具有深厚潛力，應通過合理選擇稅目、確定稅率等方式來妥善設計消費稅法制度，以充分發揮其在保護和改善環境、促進綠色發展方面的功能作用。除了發揮現有稅種在促進綠色發展方面的作用之外，還要就開征碳稅的必要性展開論證，探究征收碳稅是否真正符合我國實際情況，能否起到促進環境保護與發展方式綠色轉型的目標。

另一方面，完善綠色財政支出法律體系，提升綠色財政資金使用的規范性和績效，既要突出對生態保護、創新發展的激勵作用，也應發揮對破壞生態、粗放發展的約束作用。運用財政資金支持綠色發展方式創新，應當遵循預算法定原則，逐步建立完善綠色預算體系。綠色預算是功能預算的一種，是將綠色發展理念內化于預算編制、執行和績效管理全過程之中，不斷強化綠色預算績效評價結果的實踐應用，對于財政支持發展方式綠色轉型具有推動作用。此外，要完善相關的財政補貼與獎勵政策，引導企業建立多元綠色產品供給體系，形成綠色發展方式。

（四）完善財稅法調控功能以助推體制機制改革

當前，圍繞中國式現代化建設和新質生產力發展，進一步全面深化體制機制改革的序幕正徐徐拉開。發展新質生產力離不開新型生產關系。構建新型生產關系，既需要調整現有生產關系不適應新質生產力發展的部分，還需要不斷建立健全與新質生產力相適應的體制機制，營造與之相適應的發展環境。這就要求運用法治思維和法治方式，全面深化經濟體制與科技體制改革，將有效市場和有為政府結合起來，培育和發展新質生產力。對此，財稅法可以通過充分發揮財政對完善產權保護、市場準入等市場經濟基礎制度的財力保障作用，助推體制改革厘清權責關系、理順收益分配關系，更好發揮有效市場與有為政府的綜合作用，為發展新質生產力營造良好環境。

我國社會主義市場經濟體制還有待完善，國內大循環和統一大市場尚未形成，對新質生產力的支撐作用有待增強。培育和發展新質生產力，應發揮財稅法的調控功能進一步深化市場經濟體制改革，著力構建更高標準的市場體系，破除制約新質生產力發展的制度障礙，健全完善與新質生產力發展相適應的經濟體制。新質生產力要求充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府的調控和服務職能，發揮國家發展規劃戰略導向作用，充分激發各類經營主體的發展動力和創新活力，讓各類先進優質生產要素向發展新質生產力順暢流動。此外，應注重避免財稅政策中的不合理內容以及實施過程中產生的妨礙新質生產力發展的因素，對財政補貼、稅收優惠、政府采購、產業傾斜政策等進行公平競爭審查，及時查處、預防操縱或壟斷市場的不法行為，促進統一開放、暢通有序的現代市場經濟體系的形成。

科技創新是發展新質生產力的核心要素，健全的科技體制是科技創新的重要依托和保障，因而發展新質生產力必然要深化科技體制機制改革。科技體制包括科技創新活動的組織結構、管理體系和制度，其內容和運行的水平直接影響科技創新活動的全過程和成果質量。財稅法助推科技體制改革，主要是通過調整科技創新領域的財政投入和支出結構以及經費分配使用機制，來優化科技管理體系。前文提到的運用財稅政策推動構建以企業為主體的科技創新體系以及優化財政科技經費分配使用機制等，均是財稅法推動科技體制改革的有益路徑。

財政體制和稅收體制本身是體制機制改革的重要領域。2023年12月舉行的中央經濟工作會議，對2024年的財政政策進行了安排部署，明確提出要繼續實施積極的財政政策，謀劃新一輪財稅體制改革。有必要按照新一輪財稅體制改革的思路，完善財政和稅收法律制度體系，進行財稅體制自身的法治化革新，與服務于創新需要的科技體制改革銜接配合、形成合力，更好地促進新質生產力的發展。

（五）加強人才工作機制創新的財稅法支持

人是生產力系統中最為根本、最為活躍的要素。要實現新質生產力的長遠健康發展，必須暢通教育、科技、人才之間的良性循環，形成穩定且持續的人才培養和保障機制，從而提升人才的科學素養、專業技能和綜合素質。這也是以人民為中心的發展思想的題中應有之義。教育機制和人才政策是人才培養機制的關鍵要素環節，教育培養人才，人才反哺教育，二者與科技創新形成良性互動，才能夠系統推進新質生產力的持續發展。

一方面，要強化對教育事業的財稅法引導。財政支出應尊重教育發展規律，以促進更多優秀人才的培養。我國歷來重視對教育事業的財政支持。官方數據顯示，2018-2022年，國家財政性教育經費累計投入21.4萬億元，年均增長7%。我國教育經費投入雖連年保持增長勢頭，但規模和增速尚不能滿足教育事業高質量發展的要求，這需要法治化的財政機制以保證教育經費的充足且持續穩定增長。此外，僅注重財政性教育經費支出總量還不夠，教育經費支出結構是否完善也是衡量教育的財政支持質量的重要因素。目前，我國教育經費支出結構存在人員支出占比偏低、職業教育投入不足、高等教育投入結構失衡、區域差異明顯等問題。這就需要財稅法有效發揮分配作用，根據各地教育發展程度與發展趨勢，構建教育經費持續穩定增長且支出結構不斷完善的長效機制，保障教育事業的高質量發展。

另一方面，要強化對人才工作的財稅法引導。加快發展新質生產力，關鍵在人才。財稅法對于人才工作的引導，不單純是投入財政經費就可了事，而是要通過依法運用財政和稅收手段做好財政資金保障、提升人才資金使用效益、完善對人才政策的支持、促進全周期人才發展體制機制改革，從而不斷激發并保持各類人才的創新活力。對于科研人才工作的財政支持，要根據不同類別科研人員的差異性，設置激勵考核指標，發揮薪酬福利、環境待遇、發展機會等的激勵作用，促使真正有志向、有能力的優秀人才長期潛心投身基礎研究和發明創造。此外，需要加大對具有相關技術背景和經驗的海外高水平人才的引進力度，可以通過提供個人所得稅減免、住房補貼、子女教育優惠等財稅政策，為其提供良好的生活和工作環境，吸引更多的高水平人才到我國從事科技創新和新興產業的發展工作，逐步推動我國成為全球人才高地。

三、促進新質生產力發展的財稅法革新

生產力的發展過程，也是法律、法學的發展過程。國家制度體制的改革、創新和完善能夠為新質生產力營造良好的發展環境和條件，發展新質生產力也對制度體制提出了新的要求。基于財稅法對于發展生產力的重要功能作用，需要完善和創新其制度設計，來適應新質生產力發展的需要。與發展新質生產力的目標要求相比，目前我國財稅法的促進功能尚未充分發揮，相關促進功能和手段尚未得到系統運用，促進作用仍有待進一步增強。為此，財稅法自身需要進行革新，進一步優化財稅法的相關理念功能和規范結構，完善各類促進手段，并由此構建有利于新質生產力發展的財稅法制度體系。

（一）發展新質生產力語境下財稅法革新的基本思路

第一，強化財稅法的發展促進理念與功能。財稅法所要解決的基本矛盾和基本問題，莫不事關高質量發展。由于財政稅收在國家治理中居于基礎性地位，財稅立法亦因之涉及非常廣泛的發展領域，涵蓋經濟、社會、科技等方方面面。無論是對于個體經濟發展、創新創造的保護，還是對于整體經濟發展、科技發展的促進，都離不開財稅法功能作用的有效發揮。財稅法兼具消極保護與積極促進兩種功能，社會經濟發展則更倚重其積極促進功能。要不斷解決經濟社會發展中存在的問題，就需要在財稅法律制度中融入和強化正確的發展理念，努力發掘、創新和發揮財稅法的積極促進功能，以保障和推動相關發展目標的實現。

第二，以新一輪財稅體制改革為契機推進財稅法治建設。改革開放以來，財稅體制改革在我國歷次重大改革中均承擔著“開路先鋒”的使命，為促進經濟社會的發展奠定了堅實基礎。2023年12月舉行的中央經濟工作會議，提出要謀劃新一輪財稅體制改革。而新一輪財稅體制改革正是適應新發展階段數字經濟時代需要，促進新質生產力發展的破題關鍵。財稅法制體系的建構和完善，既涉及中央與地方間事權、財權、財力和支出責任的劃分，還涉及預算收支制度、財政轉移支付制度、公債發行制度等內容，與新一輪財稅體制改革的內容高度契合。由此可見，財稅法制度建設是新一輪財稅體制改革的重要內容，也是發展新質生產力的必由之路。

（二）以發展功能為導向完善預算法律制度

預算是國家財政的核心。人民群眾（納稅人）公共需要的最大化實現是國家預算的最高利益。現代預算制度應準確核算和全面反映政府資源配置狀況，控制政府肆意支出行為，真正成為 “國家賬本”，即現代預算應由經費預算邁向功能預算、績效預算。2014年修訂的《預算法》的實施，為預算改革提供了強有力的法律支持。對照新質生產力的發展要求，預算法治的完善目標應是強化功能預算、績效預算的發展促進導向，建立健全中國式現代預算制度，重點內容包括進一步推動預算績效管理法治化，增強財政預算支出的創新導向，強化地方政府債務的預算法規制。

第一，推動預算績效管理和監督法治化，建立規范、科學的預算績效評價體系。依法全面實施績效管理，是我國完善財政治理、轉變政府職能和建設有為政府的重要抓手。立足于新質生產力的發展要求，預算績效管理和監督的優化，應當樹立法治意識和發展意識，突出前瞻性與可持續性，強調特定政策目標的明確性與可評測性，促使財政能夠更加精準地將有限的資源配置到科技創新和產業升級的關鍵領域。現行預算績效管理機制或許可以通過調整和優化微觀機制，在一定程度上迎合新質生產力的發展要求，但是離法治化的方向還有一些差距。我國預算績效管理機制并沒有納入《預算法》的調整范圍內，僅在《預算法實施條例》部分條文中有所規定并由規范性文件略加細化，缺乏足夠的法理基礎。作為績效運行機制的“監測器”，預算績效監督也缺乏足夠的法律依據，并不能發揮其應然的職能作用。問責制強調在有效的經常性督促下，相關主體的義務如有違背或落空則必當追究責任。預算績效監督必然要銜接到預算績效問責制，然而這套機制也是缺乏制度建構的。鑒于此，財稅法務必要通過完善《預算法》來提高預算績效管理的立法層級，根據權力監督原則設計預算績效監督制度，通過規定角色責任制與明確績效審計制以建構預算績效問責制度，從而系統推進預算績效管理和監督法治化。此外，預算績效管理和監督也需要借助互聯網和算法等技術朝著數字化、智能化的方向發展，這對于促進預算績效管理和監督法治化、規范化、現代化具有重要的輔助作用。

第二，完善創新導向的財政預算支出法律制度，使財政支出與發展新質生產力的要求更為緊密地結合起來。除國家機構運行所需的一般性支出外，預算安排的財政支出需要體現特定政策目標的要求。在一定程度上講，財政支出與政策目標關聯度越高，預算制度的現代化水平也就越高。然而，我國現行的創新導向財政預算支出規則并沒有全部納入“預算法網”中，存在被濫用的現象，激勵科技創新的稅式支出便是典例。稅式支出是因實施稅收優惠政策而放棄的財政收入，實質上是一種用于宏觀調控以實現特定經濟社會發展目標的間接的、隱性的財政支出。作為政府用來激勵科技創新的重要手段，稅式支出卻未被納入《預算法》的調整范圍，成為不受《預算法》控制而具有一定隨意適用空間的間接支出行為。鑒于此，有必要建立科技創新稅式支出報告制度，將稅式支出納入政府預算文件從而全面接受人大的審查監督，逐步將稅式支出納入預算法規制的范圍。

第三，強化地方政府債務的預算法規制。一些地方政府債務風險高企，法外舉債融資行為頻現。這些地方債問題會阻礙地方政府依法獲取財政資金和運用財政能力推進創新事業，不利于因地制宜發展新質生產力。《預算法》第35條和第94條對地方政府舉債作了主體、限額、方式和法律責任等方面的規定，但對于地方債的規制并不周延，地方政府債券的發行、使用和清償的過程并沒有完全納入預算法治體系之內。為使地方政府債務問題得到法治化解決，有必要強化各級人民代表大會對政府舉債融資的約束和監督，增強地方政府債務的預算法規制，研究制定地方債專門法律。我國地方債務問題是發展新質生產力進程中的財政堵點，應通過完善《預算法》等地方債法律制度予以妥善解決。

（三）高質量全面落實稅收法定原則，完善稅法體系

稅收法定原則是稅法體系的根基所在，要求課征稅收必須有法律依據且必須嚴格依法征納稅。如果沒有稅收法定原則的滋養與培植，財稅體系的功能就缺乏穩定性與可預期性，甚至無從發揮。在助力新質生產力發展的語境下，稅法需要做到既有利于市場主體能夠預測征稅行為及自身的稅負水平以增強營商環境的確定性和穩定性，又能以更穩定和審慎的方式實現稅法內在的價值目標。這就需要高質量全面落實稅收法定原則，科學制定和完善稅法實體規范和程序規范的內容。

第一，高質量落實稅收法定原則，推動稅種立法。我國現行18個稅種之中還有增值稅、消費稅等?個稅種仍以條例或者暫行條例加以規范，尚未實現稅種立法，這是落實稅收法定原則進程中的重點與難題。在此背景下，立法者需要進一步加快稅收實體法的立法步伐，逐步實現將全部稅種的規范層次上升為單行法律。與此同時，還要避免過去那種僅在形式上追求從稅收暫行條例上升為稅收法律的簡單化的“平移式立法”，應從實質內容規定上推進稅法制度的細化和優化，提高稅收法律立法質量。因為，稅收立法質量的高低——稅制結構是否合理、相關稅種應否存續，其內容是否具有正當性、合理性和合法性，對于促進新質生產力發展的稅法完善而言，恰恰更為重要。

第二，完善創新導向的稅收優惠制度。一方面，財稅法要提高稅收優惠合法性。根據《立法法》和《稅收征管法》的規定，國務院是稅收優惠行政法規的制定主體。但是在實踐中，我國存在大量以行政規范性文件形式規定的稅收優惠。以企業研發費用稅前加計扣除制度為例，近年來我國企業研發費用稅前加計扣除比例逐步擴大。2018年，財政部、稅務總局、科技部聯合發文將全部企業研發費用加計扣除比例由50%提高到75% 。2021年，制造業企業研發費用加計扣除比例從75%提高到100% ，此項政策在2022年進一步擴大到科技型中小企業。2023年，財政部和稅務總局發文將符合條件的行業企業研發費用加計扣除比例都提高至100%，且將其作為一項制度性安排長期實施。上述每個過程都是通過發布一紙規范性文件便將企業研發費用稅前加計扣除比例進行調整，甚至固定為長期性制度安排。這種調整應尋求上位法依據，以落實稅收法定原則的要求。對此，應推動現行稅收優惠立法層級的歸位，進一步完善現行的稅收優惠制定規則。另一方面，稅收優惠規則應根據實際情況及時修訂。例如，《企業所得稅法》第28條規定：“國家需要重點扶持的高新技術企業”適用優惠稅率15%；2016年修訂的《高新技術企業認定管理辦法》規定：高新技術企業認定的職責屬于科技部、財政部和稅務總局。然而科技部的這一職責已于2023年被劃入工業和信息化部，這就需要及時修訂《高新技術企業認定管理辦法》。

第三，推進稅收征管法治化。在完善實體稅法的基礎上，應該大力完善稅收程序法律制度，規范稅收征納、處罰、救濟程序，切實保護納稅人合法權益。良好的稅收征管法治環境，是法治化營商環境的重要組成部分，一方面有助于實現稅法的立法目的和特定政策目標（包括發展新質生產力），營造誠信守法的良好氛圍；另一方面可以給稅制結構性減稅騰出空間，以便適當降低納稅人的綜合稅負，俾其有能力創新、創造。服務于發展新質生產力的稅收征管制度，最終要集中落實于在納稅人保護和正當程序雙重理念的引領下完成《稅收征管法》的修改，規范稅收征管與繳納行為，保護納稅人的合法權益，夯實稅收征管制度的正當性與合理性基礎。在提高稅法立法層次、完善稅收優惠制度規定后，將業已制定的稅收法律制度規定在稅收實踐中貫徹實施和實現，這正是高質量全面落實稅收法定原則的題中應有之義。

（四）在發展和改革進程中推進政府間財政關系法治化

在發展新質生產力的過程中，財稅法應當通過完善財政體系以更好協調中央宏觀調控和地方自主能力的關系。法治化的、科學的政府間財政關系，能夠為中央和地方提供支持新質生產力發展方面的法治保障、政策協調和資源配合。在促進新質生產力發展和推進新一輪財稅體制改革的雙重背景下，我國應構建法治化、權責清晰、財力協調、區域均衡的央地財政關系，推動經濟結構優化，促進高質量發展，增進社會整體利益。

第一，逐步實現政府間財政關系制度化。發展新質生產力是全國一盤棋，既需要中央發揮引領和統籌作用，又需要各地方因地制宜推動發展。中央和地方各級政府能夠各司其職、各盡其事、各理其財、各顯其能，離不開規范合理的央地政府間財政關系。在法治視野下進行觀察，我國缺少一部調整政府間財政關系的基本法律，《預算法》及其實施條例在此方面的規定并不完善，呈現出“群龍無首”的問題。在此背景下，政府間財政關系的確定和調整更要注重對于法治原則的遵循，要在法治軌道上進行，力避隨意、不法的思路和方式。例如，作為政府間財政關系的重要組成部分以及政府有效提供基本公共服務的前提和保障，政府間財政事權和支出責任劃分是根據國務院發布的規范性文件進行的，這與財政法定原則的要求還有差距。在新一輪財稅體制改革的背景下，政府間財政事權劃分改革的成果最終應由制度予以鞏固。要在財政法律制度中，按照財政法定原則，詳細規定各級政府決策權、支出權和監督權的歸屬和調整機制，以此穩定各級政府的預期。短期內，國務院應盡早出臺關于政府間財政事權劃分的條例并清理相關規范性文件；從長遠看，應實現法定化，即修訂《預算法》，完善相關規定，并研究制定專門法律對其予以專門規定。

第二，確立科學合理的政府間財政分權調整機制。政府間財政事權和支出責任劃分，應結合生產力的實際情況和發展要求進行制定和調整，做到二者相互動態匹配，避免出現財政過度集權或過度分權的情況。具體到新質生產力而言，中央政府要對發展問題作全局性決策和部署，并且承擔提供跨區域新型公共產品和知識產權保護等方面的職能；地方政府應因地制宜促進發展，并且承擔基礎教育等方面的工作事項；中央和地方共同承擔科技研發和高等教育等外部性較強的事務。在明確央地在發展新質生產力方面的事權基礎上，財政機制應根據事權劃分的情況明確支出責任，調整財政事權與支出責任不相匹配的情況，形成科學、清晰的財政責權配置關系。

四、結語

我國經濟發展正處于創新驅動、結構轉型和產業升級的關鍵時期，新質生產力是推動高質量發展的破題關鍵與動力源泉。財稅法作為建立在社會主義市場經濟基礎之上解決中國財稅問題的法體系，具有發展促進法的特質，需展現其特有的職能和力量，為發展新質生產力營造良好的財稅法治環境并提供切實制度保障。財稅法應以科技創新、產業創新、發展方式創新、體制機制創新和人才工作機制創新等五個方面作為著力點，發揮規范、調控和激勵等功能作用，強化科技創新的財稅政策與財政資金保障，發揮建設現代化產業體系的財稅法引導作用，以財政激勵和約束共同助推發展方式綠色轉型，完善財稅法調控功能以助推體制機制改革，加強人才工作機制創新的財稅法支持，促進新質生產力發展。

在大力發展新質生產力的背景下，財稅法應就自身體系進行革新：一是明確發展新質生產力背景下財稅法革新的基本思路，強化財稅法的發展促進理念與功能，以新一輪財稅體制改革為契機推進財稅法治建設；二是以發展功能為導向完善預算法律制度，推動預算績效管理和監督法治化，完善創新導向的財政預算支出法律制度，強化地方政府債務的預算法規制；三是推進稅收法定原則的高質量全面落實，推進稅種法的制定，完善和細化稅收優惠制度的具體內容，加快《稅收征管法》的修改步伐，完善稅法制度體系；四是在發展和改革進程中推進政府間財政關系法治化，逐步實現政府間財政關系制度化，確立科學合理的政府間財政分權調整機制。