岳樹民等：國家治理現代化視角下的稅制改革

內容提要：稅收制度作為國家治理體系中的重要制度，是稅收治理能力的載體，稅收制度與稅收治理能力現代化共同成為國家治理現代化的關鍵所在。稅收作為國家治理基礎性、支柱性和保障性力量，通過構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，以形成恰當收入汲取能力和經濟社會調控能力，為國家治理體系和治理能力現代化提供財力保障和政策支持，扎實推進國家治理現代化。基于國家治理現代化對稅收治理的基本要求，需要圍繞健全稅收制度體系、優化完善稅收政策、完善稅收征管和厚植稅務文化四個方面，進一步深化我國稅收制度改革。

黨的二十屆三中全會通過了《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》），《決定》明確指出進一步全面深化改革的總目標是繼續完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。國家治理體系和治理能力現代化是全面建成社會主義現代化強國的基礎。實現中國式現代化，我國國家治理面臨許多艱巨任務，要求中國特色社會主義制度和國家治理體系更加完善、不斷發展，國家治理能力同步提升。財政是國家治理的基礎和重要支柱，稅收在國家治理中具有基礎性、支柱性、保障性作用。推進國家治理體系和治理能力現代化，必然要求建立與之相適應的具有強大支撐力和保障力的現代稅收制度。建立現代稅收制度，實質是通過深化稅制改革實現現代稅收職能，即具有恰當的收入汲取能力和經濟社會調控能力。深化稅制改革立足于完善稅收功能的作用機制，增強稅收功能的作用力度，通過健全稅收制度和優化稅制結構有機統一結合，以制度升級帶動稅收治理走向成熟定型，進而助推國家治理體系和治理能力走向現代化。

一、稅收制度與國家治理現代化

國家治理是以國家（政府）為中心的治理，強調由國家運用公共權力來調動公共資源，從而協調各類主體以實現共同利益。國家治理包含治理體系和治理能力兩方面。治理體系是國家制度和規范的有機結合，是國家制度在國家治理中的具體化，有根本制度、基本制度和重要制度三個層次；治理能力是治理體系的能力，是國家制度功能發揮的表現。兩者的關系是：第一，治理制度是治理能力的載體。制度既是能力載體，也等同于規范，有什么樣的制度，就有什么樣的性質定位、運行規則和關系界定。這種規范框架對治理能力起引導作用，指引治理能力朝正確的目標發揮力量。第二，治理能力是把治理制度轉化為治理效果的依托。能力是制度這一載體承載的對象，客觀制度所規范的運行框架離開了能力是無法產生效果的。治理能力作為實現目標的力量，給予治理制度運行的動力，從而產生治理效果。第三，治理制度和治理能力是有機統一的系統工程。治理制度和治理能力相輔相成、共同作用產生理想的治理效果。制度提供的規范框架有高有低，制度越具有優勢，產生的治理效果越好；能力提供的推動力量有大有小，能力越強，產生的治理效果越好。為實現理想的治理效果，治理制度和治理能力缺一不可，具有優勢的治理制度有利于治理能力的強化，強大的治理能力要求治理制度的優化，兩者在互動共進中不斷完善和成熟型。

稅收制度是國家制度體系中的重要制度，自新中國成立起，稅收事務就作為國家治理中極其重要的一環，發揮著籌集收入和調控經濟社會發展的功能。新中國成立初期至改革開放前，在按照“公私兼顧、勞資兩利、城鄉互助、內外交流”的方針解決統一稅收制度問題后，我國稅制經歷了從復合稅制到單一稅制的變遷，在調整中配合計劃經濟體制的建立與完善，為實現經濟工業化籌集收入。改革開放初期，我國開始建立涉外稅法稅制、開征以不同身份為納稅主體的所得稅，形成了一套內外有別、城鄉不同的復合稅制，適應了當時對外開放和向有計劃的商品經濟體制轉軌的需要。建立和完善社會主義市場經濟時期，1994年基于“統一稅政、公平稅負、簡化稅制”的原則，我國對工商稅制進行全面改革，建立了基本適應社會主義市場經濟發展的稅收制度體系，促進了市場經濟的健康發展和財政收入的穩定增長，為社會主義現代化建設目標的實現與拓展提供財力支撐與政策支持。

2013年，黨的十八屆三中全會開啟新時代社會主義現代化國家建設，國家治理現代化是中國式現代化建設的基礎和重要推動力。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，稅收制度及其治理能力現代化又成為國家治理現代化的關鍵所在。回顧新時代十年，我國稅收制度持續改革，有力推進了國家治理現代化。第一，全面落實稅收法定原則。稅收法定強調政府要依據法律來處理稅收事務，是依法治國的重要組成部分。新時代十年始終堅持以高質量稅法統攝稅收制度運行的全過程和各項工作，增強稅收立法、執法、司法和守法的規范性，穩定國家治理的基礎和支柱。第二，加快主體稅種的改革完善。2016年我國全面推開營改增試點，2018年建立“綜合與分類相結合”的個人所得稅制度，且不斷優化企業所得稅制度，認真落實范圍廣、程度深的稅制改革舉措，以稅收治理體系的完善與能力提升推進國家治理體系和治理能力現代化。第三，踐行新發展理念。稅制改革緊扣高質量發展，將新發展理念落實到具體改革措施之中，逐步建立起現代稅收制度的基礎性框架，進一步夯實國家治理的基礎，強化稅收對國家治理的支撐。

黨的二十屆三中全會明確了“健全有利于高質量發展、社會公平、市場統一的稅收制度，優化稅制結構”的稅制改革任務。進一步深化稅制改革，需要從健全宏觀經濟治理體系、完善宏觀調控制度體系的大視角，抓住制度建設這條主線，優化完善稅收體制機制，提升稅收治理效能，“為中國式現代化提供強大動力和制度保障”。

二、稅制改革與國家治理現代化

新的歷史時期，在黨的領導下推進國家治理現代化，聚焦高質量發展，聚焦全體人民共同富裕，聚焦平安中國、美麗中國建設，任務艱巨。基于健全宏觀經濟治理體系，完善宏觀調控制度體系的要求，發揮稅收的基礎性、支柱性、保障性作用，為國家治理提供財力保障和政策支持，要求稅收制度具有恰當的收入汲取能力和經濟社會調控能力，這也是國家治理對于新一輪稅制改革的基本要求。因此，健全稅收制度，優化稅制結構，就是要完善稅收功能的作用機制，增強稅收功能的作用力度。

1. 穩定和增強稅收汲取收入能力，為國家治理體系和治理能力現代化提供財力保障。稅收的基本功能是組織收入，現代稅收制度要有恰當收入汲取能力，是指政府依靠稅收制度從社會合理、合法、合宜獲取稅收收入的能力。具體來說，所謂合理，是強調稅收征收要貫徹公平原則，使納稅人繳納稅額與國家提供公共產品更好地對應起來。一般意義上，稅收征收涉及代表權力的國家和伸張權利的納稅人。從公權力出發，稅收是國家機關正常運轉的財力保障；從私權利出發，稅收是對納稅人一部分收入的強制收繳。雖然感受和作用效果不同，但本質都會落在公共產品供給上，由此保證稅收發揮聯結國家與納稅人，形成公共合意的作用。故稅收征收所要貫徹的公平，是財權與事權相匹配、量能與受益相結合的征收公平。所謂合法，是強調稅收征收要貫徹法治原則，使稅收征收可預期、可調解、可監督。財權與事權相匹配、量能與受益相結合的稅收制度必然是科學的稅收制度，但也意味著相應稅收事務變得非常細致，大大增加了稅收立法的難度。即便如此，從依法治稅和依法行政出發，還應加快落實稅收法定的進程，保證稅法條文明晰無誤、稅法術語統一準確、配套司法體系健全，以在法律框架內處理細致的稅收事務，以法律規范稅收征收過程。從長遠看，這也是約束財政支出增長、緩解財政收支矛盾的必需條件。所謂合宜，是強調稅收征收要與新時代發展特征更好聯系起來。新時代追求的是高質量發展，不僅強調量的增長，還強調質的提升，是新時代對發展方式轉變的根本要求。稅收從立法、執法、司法到守法的全過程都要符合高質量發展的要求，在推動經濟社會向高質量發展轉變過程中努力穩定稅收收入。

2. 增強稅收經濟社會調控能力，為國家治理體系和治理能力現代化提供政策支持。增強稅收的經濟社會發展調控能力，重點是運用稅收制度來調節經濟社會實現共同富裕、均衡發展的能力。共同富裕、均衡發展是實現由局部向整體的階梯式遞進發展，強調個體與國家、經濟與倫理、國內與國際相統一，發展結果惠及全體人民。共同富裕、均衡發展不僅順應了由低層次到高層次的經濟社會發展規律，通過開發資源與人口紅利，允許部分先富，經濟先行，在低層次階段形成局部發展優勢；共同富裕、均衡發展還強調階梯式遞進的整體性，在局部形成發展優勢基礎上，實現先富與后富相互支持、經濟要素與文化環境等其他要素相互適應、國內發展與國際發展相互促進，從而開啟人與人、人與社會、人與自然和諧共生的國家治理現代化之路。

我國稅收對于實現共同富裕、均衡發展具有積極作用。第一，實踐普遍征稅。稅收現代化是衡量國家現代化的重要方面，而稅收現代化的標志之一就是普遍征稅。普遍征稅是向所有人和所有收入征稅，通過實踐“人人納稅，稅為人人”，將國家運轉和治理成本分攤至每個人身上，既具化了國家概念，又緊密聯系了個體與國家。在實踐普遍征稅的我國，稅收已嵌入經濟社會生活的方方面面，于不同層面對經濟社會運行產生影響，這是稅收調節經濟社會實現共同富裕、均衡發展的基礎。第二，天下為公的文化底蘊。“一個民族的精神、文化水平、社會結構以及由政策產生的行為，所有這一切以及更多的內容，都寫在民族財政史中”，也就是說，稅收是有民族性的，打上了深深的文化烙印。中華民族自古以來崇尚天下為公、心懷天下的情懷與擔當，有此文化底蘊，我國稅收雖也以契約、法律、效率為路徑提升現代化水平，但沒有將個體與國家、經濟與倫理割裂開來，而是追求共同富裕下個體利益與國家利益的統一、均衡發展下經濟增長與公共倫理的統一。第三，連通世界經濟。“稅收是推動文明進步的燃料。在現在已知的文明中，沒有不存在稅收的”，發展至當今世界，稅收的國際性在商品、資本、信息和人員的全球流動中體現得更為充分。征稅權是主權國家的一項重要權力，使圍繞主權國家對跨國納稅人征稅所形成的稅收分配關系成為國際治理的重要內容，針對稅收逃避、稅基侵蝕、重復征稅、爭端解決等所持不同立場，會影響世界經濟發展。若只從一國利益出發，更多維護發達經濟體稅收分配利益，那給世界經濟發展帶來的阻力更大；若從全球利益出發，達成國際稅收治理最大限度的共識，那會助力世界經濟健康發展。隨著我國在國際稅收領域話語權和影響力的不斷提升，我國所持命運共同體的立場開始發揮越來越積極的作用，促進稅收日益成為連通世界經濟的橋梁。

國家治理現代化所要實現的共同富裕、均衡發展，是關乎未來的美好愿景，迫切需要加強政府對經濟社會發展的調節，新時代以來的現代稅收制度建設在這方面卓有成效。一是在營改增、個人所得稅改革基礎上，進一步實施減稅降費政策，在復雜的國內外經濟環境下充分利用稅收這一調控手段，穩定由局部到整體階梯式遞進發展的步調。二是在消費稅和資源稅改革、開征環保稅基礎上，不斷完善支持創新、協調、綠色、開放、共享發展的稅收政策體系，優化稅收營商環境。三是在國際稅收領域深入落實“放管服”改革舉措，與世界上多數國家建立稅收合作機制，積極響應“雙支柱”方案，為“一帶一路”等合作倡議的順利實施提供更多稅收支持。隨著共同富裕、均衡發展在實踐層面的不斷展開，政府需要在更廣更深的領域利用稅收進行調控，增強稅收的經濟社會發展調控能力，對國家治理現代化至關重要。

三、著力推進國家治理現代化，深化稅制改革

新一輪稅制改革就是要呼應高質量發展、社會公平、市場統一對稅收制度的基本要求，“高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務”，形成推動經濟高質量發展的稅收體制機制是稅制改革的重要任務，需要圍繞重點領域和關鍵環節健全稅收制度。同時，黨的十八大報告強調稅收制度要有利于結構優化和社會公平，《決定》再次強調健全有利于社會公平的稅收制度，其政策思想、指導原則、精神內涵、改革目標與黨的十八大精神一脈相承，展現了改革的連續性及以人民為中心的發展思想。社會公平是社會主義的本質特征和內在要求，全面深化改革以增進人民福祉、促進社會公平為出發點和落腳點，讓現代化建設成果更多更公平惠及全體人民。稅收制度促進社會公平，主要是促進收入公平分配、促進創業就業、完善社會保障體系和實現共同富裕。此外，建設全國統一大市場是構建高水平社會主義市場經濟體制的基礎和內在要求，也是構建新發展格局、推動高質量發展的有力支撐，構建全國統一大市場要求市場基礎制度規則統一、市場監管公平統一、市場設施高標準聯通，同時也是稅制改革的要求。基于制度建設這一主線，著力于體系完善、結構優化推進稅制改革。

首先，健全稅收制度。新一輪的稅制改革需要更加著力于稅收制度的科學規范、運行有效和系統完備，推進現代稅收制度的成熟定型。科學規范，強調以法律支撐、約束稅收機制運行，稅收收入規模、來源和征收管理辦法都是基于法律規定而予以確立并得到嚴格遵循。運行有效，強調稅收征收要應收盡收，且征納成本最小化。系統完備，強調著眼于經濟社會發展全局、政府多重目標協調建設稅收制度，形成能夠承載稅收功能作用的要件齊全、條線清楚、架構科學、協同集成的稅收制度體系。稅制體系在多個維度上達到優化狀態，能夠充分發揮稅收制度的功能作用，實現社會效益最大化。

其次，優化稅制結構。新一輪稅制改革就是要基于稅制改革的目標和基本要求，著力優化稅收制度的稅系結構、稅種結構、稅源結構、稅基結構、稅率結構和稅負結構，匹配經濟社會發展的新格局新需要。稅系結構要逐步提高直接稅比重，完善地方稅體系，構建數字稅收體系。稅種結構需要協調好各稅系內部稅種之間的作用機制、作用范圍與作用力度，協調好各主體稅種之間的關系及作用聯系機制，在提供穩定稅收收入的同時更好地兼顧公平。稅源結構應基于傳統產業格局變化及其數字化發展趨勢適時調整，針對數字經濟發展形成以產業鏈為橫、技術為縱的稅源治理格局。稅基結構應從鞏固消費對經濟社會發展的基礎性作用出發，結合資本與勞動收益率，合理界定資本、消費與勞動的課征基礎。稅率結構應針對不同稅種分別調整優化稅率水平、邊際稅率水平、稅率級次，以兼顧收入汲取和發展調控。稅負結構應基于稅種間的內在聯系，協調不同市場主體、不同經濟活動、不同納稅人的各稅種稅負水平和總體稅負水平，處理好稅收公平與稅收激勵限制的關系。稅制結構之優劣，不僅在于能夠客觀反映經濟社會發展階段和發展水平，還要能夠將理論上的科學設計轉化為實際的運行效果，從而使稅制結構整體形成有序運行的良性循環，以保證稅制結構始終與推進國家治理體系和治理能力現代化的要求保持一致。

健全稅收制度及優化稅制結構是有機統一的系統工程，但優化稅制結構作為一項復雜的改革過程，必須以具體的稅收制度體系為載體。稅收制度體系所提供的規范框架越科學越具有優勢，制度所承載的力量就越大，產生的治理效果就越好。因此，從更深入推進國家治理體系和治理能力現代化的要求出發，我國現代稅收制度還需在以下四方面深化改革，以制度升級帶動稅收治理走向成熟定型，進而助推國家治理體系和治理能力走向現代化。 

（一）健全稅收制度體系

稅收對國家治理體系和治理能力現代化的重要意義，以實踐普遍征稅為基礎，有效組織收入、調控經濟社會運行。因此，我國稅收制度應進一步優化稅收征收的布局，建立財權與事權、量能與受益相結合的稅制體系。

1. 完善間接稅體系。新一輪稅制改革應完善增值稅、消費稅征收機制，協調二者關系，穩定增值稅的收入功能，拓展消費稅的收入功能和調節功能。首先，基于增值稅的消費課稅屬性和價外稅機制完善其征免政策。遵循增值稅的基本屬性、基本原理“完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條”。從推進產業一體化發展、產業鏈供應鏈順暢銜接的角度確保進項稅額的應抵盡抵，在全面完成存量留抵稅額一次性退稅的基礎上，優化留抵退稅的條件和退稅方法。對偏離增值稅原理、違反經營規律的一些優惠措施和計征方法予以取消。科學評估增值稅稅率水平與稅率檔次存改的正負效應，優化稅率水平與檔次。其次，重視消費稅在特殊調節、適當增收方面與增值稅的協調配合，適度增強消費稅在增值稅普遍征收基礎上的收入與調節功能；適當擴大消費稅征收范圍、適當調整稅率水平，進一步發揮好消費稅在調節收入分配、保護生態環境等方面的功能和作用；同時審慎推進消費稅納稅環節后移及征收管理權限的下劃，在穩定功能作用的基礎上推進消費稅改革。

2. 健全直接稅體系。直接稅在調節收入分配、促進社會公平、推動共同富裕、維護市場統一等方面具有廣泛而積極的作用。健全直接稅體系需要在完善所得稅、健全財產稅兩個方面發力，形成在不同經濟層面協調配合的制度體系。第一，完善個人所得稅。一是進一步完善綜合所得課稅，逐步縮小四項所得在征收機制、稅負待遇上的差別，促進勞動所得的稅負公平。充分考慮調節收入分配、健全社會保障體系、支持生育養育教育的政策目標與要求，平衡好稅收政策支持與收入公平分配的關系，科學調整稅前扣除標準及專項附加扣除項目與標準。二是基于公平和效率，充分考慮經營者的創業就業效應以及經營活動中的風險應對等社會貢獻和無形成本，合理確定征免政策和稅收負擔；創造條件在完善經營所得扣除機制的前提下將經營所得納入到綜合所得征收。三是對于資本所得、財產所得，綜合考慮收入公平分配、促進資本市場發展、增加居民財產性所得的現實需要，協調好公平與效率、風險與收益、激勵與限制等各方面要求，在完善綜合所得課稅的同時，優化完善資本所得與財產所得的收入界定、性質歸屬、適用稅率、稅率結構。第二，完善財產稅制度。對財富存量進行調節的車船稅、契稅、房地產稅、遺產稅等財產稅制度對于收入公平分配，促進經濟社會穩定與健康發展具有積極作用。需要基于個人財富積累及其收入效應的現實影響和長遠影響，優化完善財產稅各主要稅種的課征機制，探討研究數字資產、虛擬資產等新型財產課稅的可能性、可行性和必要性。對于影響面廣、影響程度大的房地產稅，應在房地產市場健康發展的基礎上，逐步優化完善乃至整合現行房地產各稅種。同時，總結重慶、上海等地房產稅試點經驗，通過逐步擴大房地產稅改革試點范圍，逐步改進優化房地產稅內容，穩扎穩打，在不斷調整和完善中循序漸進，以“小步慢走”的方式為房地產稅的全面征收創造良好的社會環境和必要條件，持續優化征收方法，提升征管能力，增強征納雙方的適應性，直至條件成熟全面推出房地產稅。第三，完善企業所得稅制度。基于企業經營常規及數字經濟條件下的投入產出變化，完善企業所得稅稅前扣除制度，科學設定稅前扣除的項目與標準，有效降低制造業綜合成本和稅費負擔。尤其是基于激勵創新和促進新質生產力發展的需要，建立企業研發準備金制度，適當提高研發費用加計扣除比例。企業所得稅改革中，應基于形成有效調節收入分配稅收體系的需要，完善不同階段所得的稅前扣除項目與標準、稅率水平與結構，協調好企業所得稅與個人所得稅征收機制和稅負分配。

3. 完善地方稅體系。增加地方自主財力，拓展地方稅源，適當擴大地方稅收管理權限，是完善地方稅體系的著力點之一。推動地方附加稅改革、消費稅征收環節后移并穩步下劃地方，具有規范和穩定地方自主財力的作用。但消費稅改革需要解決好納稅人增多、財務核算要求提高等稅務管理問題，還要充分考慮稅率水平界定與應稅消費品價格關系及其影響；考慮消費稅改革帶來的地區間稅收利益變化、稅收利益對產業結構和經濟結構的長遠影響等問題。所以，消費稅改革應從多角度進行評估，穩步推進。

從目前和未來趨勢看，短期內在地方稅體系中難以推出具有主體地位的獨立稅種，以共享稅分成為主的地方稅體系可能是一個較長時期的存在。因此，中央地方共享稅的分成辦法、分成比例必然是地方稅體系建設和中央地方財政關系中的重要問題。從三大共享稅種的情況看，在一段時間內不宜調整增值稅和企業所得稅的中央地方分享比例和分享辦法。增加地方自主財力并保持相對穩定，主要調整現行個人所得稅的地方分享比例，由中央地方60:40，調整為50:50的分享比例，也就是將地方分享比例在目前基礎上提高10個百分點。2023年我國個人所得稅收入為14775億元。從近些年個人所得稅收入增長情況并結合我國居民收入增長和收入結構變動趨勢、個人所得稅征收管理情況看，在個人所得稅扣除項目及標準沒有大的調整的情況下，未來個人所得稅收入增長速度會保持在10%以上、15%左右。按照個人所得稅目前的收入規模和未來收入增長情況，提高地方分享比例，可以使個人所得稅成為地方穩定增長的自主財力。從整體上看，在確保中央統一立法的前提下，提高個人所得稅地方分享比例的負面影響最小，積極效應最強。未來一段時期增值稅依然是我國取得稅收收入的最主要稅種。基于中央政府承擔更多支出責任、集中力量辦大事以及中央宏觀經濟調控的需要，增值稅收入應當成為中央政府最主要的收入來源，應在合適條件下逐步提高增值稅的中央分享比例。

4. 構建數字稅收體系。研究同新業態相適應的稅收制度，是數字經濟迅猛發展，新經濟、新業態、新模式不斷涌現的必然要求。一是數字技術顯著改變了市場交易、服務提供、商品交付的方式，傳統的界定交易性質歸屬、稅制要素適用、稅務處理方式的法律規定已經難以恰當匹配新形勢下的經濟活動，需要研究界定與新經濟、新業態、新模式相適應的稅收制度。二是數字技術、數字資源的廣泛應用改變了市場生態、業態結構、發展模式，傳統稅源結構發生變化、新興稅源逐漸形成，需要研究優化匹配稅源變化的商品稅、所得稅征免政策、征免機制和收入歸屬。三是數字技術帶來了投入產出方式、收入分配方式的變化，需要研究匹配新的收益特點、收益性質、收益結構、收益規模的所得稅、財產稅課征機制，形成科學合理、有效征收、作用到位的稅收政策與制度體系。

（二）優化完善稅收政策

《決定》基于健全宏觀經濟治理體系，完善宏觀調控制度體系的總體要求部署推進稅制改革，就是要在市場經濟發展中更好地發揮政府作用，更好地發揮稅收在促進高質量發展、社會公平、市場統一方面的調控作用。《決定》強調全面落實稅收法定原則，規范稅收優惠政策，完善對重點領域和關鍵環節的支持機制；明確提出在促進制造業發展、促進企業科技創新、完善收入分配制度、健全社會保障體系、健全人口發展支持和服務體系等方面加大稅收政策支持力度；強調在構建房地產發展新模式、深化外貿體制改革、共建“一帶一路”機制、健全生態環境治理體系、健全綠色低碳發展機制等重點領域和關鍵環節，實施必要的稅收支持政策和支持機制。

稅收作為政府宏觀調控的重要手段，從目前我國市場經濟運行及稅收制度運行情況看，稅收對“重點領域和關鍵環節”的支持可以體現在兩個方面：一方面是對特定納稅人、特定經濟活動給予必要的稅收優惠；另一方面是消除有礙“重點領域和關鍵環節”市場化運行的稅收堵點卡點，順暢稅收運行機制，著力形成制度化、法治化，具有針對性、有效性和穩定性的稅收支持機制。

結合《決定》對我國經濟社會發展目標、主線、主題和主要任務的部署，進一步優化完善稅收政策，完善宏觀調控制度體系，增強稅收調控經濟社會發展的能力，需要建立以制度性減稅為主的優惠體系、以機制普惠為主的激勵體系和結構性減稅為主的調控體系。第一，從積極、科學的角度將必要的減稅降負與稅制改革、現代稅收制度建設結合起來，優化稅制結構和稅制體系，建立符合“寬稅基、低稅率”要求的稅收制度，形成具有普遍適用性的科學規范法治公平的制度性減稅政策。第二，全面落實稅收法定原則，梳理規范各項稅收優惠政策，使普遍征收與減免優惠合理歸位，通過優化完善各稅種計繳方法的扣除抵扣、業務流程、條款適用，疏通稅收機制的堵點卡點，形成稅收待遇公平公正的普惠機制。第三，以新發展理念、高質量發展要求為基準，調整優化稅收征免政策、抵扣扣除項目標準、稅率水平，通過對不同經濟活動、收入來源稅收負擔的有增有減達成限制與激勵發展的作用，形成有增有減的結構性減稅為主的調控體系。 

（三）完善稅收征管

完善的稅收征管制度是稅制有效實施的保證。2021年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于進一步深化稅收征管改革的意見》，明確了以數治稅、建立智慧稅務的稅收征管改革目標、改革任務和改革路徑。2023年以來，我國智慧稅務建設初見成效，應用系統高度集成，稅收大數據平臺有效運行，動態“信用+風險管理”機制不斷健全，在精確執法、精細服務和精準監管方面都取得了明顯成效。進一步深化稅收征管改革，需要稅收征管的技術、制度、組織和人員都能夠適應數智化發展的新要求，進行全方位的數智化轉型，依法持續推動數智化稅收征管的技術、方法、制度的有用、能用、好用、管用，促進納稅人稅法遵從度和社會滿意度的提高，全面提高稅收征管效能。基于我國稅收征管改革的進展，從系統觀念的角度看，尚需著力推進“精誠共治”建設，尤其需要在部門合作、社會協同和公眾參與方面增強合作的“精誠”度，提高“共治”水平。

（四）厚植稅務文化

長期以來，我國稅收對標規范化、法治化、國際化加強現代稅收制度建設，通過契約、法律、效率路徑極大提升了稅收現代化水平，但還需加強中國傳統文化與現代化要素的融合。特別是國家治理體系和治理能力作為中國式現代化的基石，中國式現代化既堅持現代化，又突出中國特色，為新時代稅制改革夯實天下為公的稅務文化創造了機遇。第一，推進稅收領域合作共贏。稅收作為衡量現代化的重要標志，若僅從現代化要素來理解，易造成個體與國家的矛盾，如稅收征收以受益為原則是符合成本負擔原理，但不受益或受益模糊也不是就無需承擔公共責任。廣義講，市場本身就是一個公共產品，以市場為媒介來完成再生產的每一個個體都需為市場的正常運轉付出成本，而不應取決于個體在市場經濟中是否獲益以及獲益大小。從這一角度理解，稅收所代表的交換是出于合作目的進行的交換，是要創建利于共同發展和共贏發展的整體環境，創建一個有利于公平競爭的規范化、法治化、國際化的統一大市場。要講好稅收背后的合作共贏，深入推動傳統文化與稅務文化的建設融合，以稅收統籌構建國家與人民命運共同體以及人類命運共同體，牢固樹立命運共同體意識。這也有助于形成“精誠共治”的稅收治理格局和稅收治理文化。第二，促進隊伍文化建設。當然，對稅收掌握最充分、理解最深刻的是各級稅務干部隊伍，怎樣講好新時代稅收領域的天下為公、合作共贏，需要發揮稅務干部隊伍的主觀能動性。要打造一支充滿家國情懷、有情有義、盡職盡責的稅務干部隊伍，只有這樣，才能保證各項稅收工作有利于國家治理體系和治理能力現代化的推進，實現稅收領域理論創新、實踐創新、制度創新和文化創新。

（本文作者：岳樹民，中國人民大學財政金融學院教授，財稅研究所高級研究員；王 荔，中國人民大學財政金融學院博士研究生；王 慶，蘭州財經大學財稅與公共管理學院教授）