新一輪財稅體制改革的可能方向

田志偉 成文倩 韓燕暉 陳美君

【新聞回放】春節前夕，地方兩會密集召開。多地政府工作報告中提及“新一輪財稅體制改革”。比如，甘肅省政府工作報告提出，抓好新一輪財稅體制改革；江蘇省政府工作報告提出，研究落實新一輪財稅體制改革措施；濟南市政府工作報告提出，推進新一輪財稅體制改革，建立防范化解地方債務風險長效機制……

在地方兩會上，多地政府工作報告中頻頻提及“新一輪財稅體制改革”，其受重視程度可見一斑。北宋政治家、文學家蘇轍說：“財者，為國之命而萬事之本。”英國古典經濟學家亞當·斯密在《國富論》中寫道：“財政乃庶政之母。”可以說，財稅體制改革事關經濟社會發展全局，涉及方方面面的權益調整，可謂“牽一發而動全身”。

實際上，改革開放后我國財稅體制改革一直處于“進行時”。特別是黨的十八大以來，黨中央著眼改革發展大局，在財稅領域推動了一系列改革，取得了一系列重大成果。比如，基本確立了現代預算制度主體框架，修訂了預算法和預算法實施條例，對預算編制、審查、批準、執行、調整等方面進行了全面規范；基本建立了稅種科學、結構優化、法律健全、規范公平的稅收制度體系；逐步形成權責清晰、財力協調、區域均衡的中央與地方財政關系等。

當前，世界百年未有之大變局加速演進，我國經濟社會發展面臨新形勢新挑戰。推進中國式現代化、構建新發展格局、實現共同富裕等重大目標任務，對財稅作用的發揮提出了更高要求。在此背景下，2023年12月召開的中央經濟工作會議明確提出，要謀劃新一輪財稅體制改革。2023年全國財政工作會議提出，積極穩妥謀劃推進新一輪財稅體制改革，健全現代預算制度，優化稅制結構，完善財政轉移支付體系。

關于中國經濟的增長奇跡，很多研究認為離不開地方政府的作用。實際上，促使地方政府發揮積極性的重要保障，是分稅制下的地方主體稅種和土地財政帶來的收入。筆者認為，新一輪財稅體制改革的一個重要著力點是解決央地關系，改革的方向可能有以下幾個方面：

——從短期來看，改革的一個重點是抑制區域間的惡性稅收競爭。區域性的稅收優惠，對特定區域招商引資、促進產業結構調整、培育新發展動能等，具有一定的積極意義。但是，過度的稅收優惠競爭，不僅會虛化地區財力，而且會降低市場配置資源的效率，甚至會出現“騙取優惠”等破壞市場競爭規則的惡性事件。對此，中央經濟工作會議明確，加快全國統一大市場建設，著力破除各種形式的地方保護和市場分割。全國稅務工作會議也提出，立足自身職責，嚴肅治理地方違規招商引資中的涉稅問題。基于此，新一輪財稅體制改革過程中，一方面應加大政府對納稅主體直接或間接轉移支付的審計力度，強化效益評估，杜絕不合理的政府補貼，以提升地方財力實際自有水平；另一方面，應調整收入分享安排，同時將地方稅收優惠形成的減收計入地方的標準收入，中央在安排各類轉移支付時應將此視為既有財力。

——從中期來看，新一輪財稅體制改革有必要進一步完善促進地區財力均衡的稅收收入橫向分配機制。稅收收入的橫向分配，是提高稅源配置和稅收分享的合理化程度的重要制度安排，在許多發達國家均有成功實踐。目前，我國只在企業所得稅方面有相應的安排，在實踐中也取得了較好效果。筆者認為，這一做法可以考慮推廣到增值稅、個人所得稅、社會保險費等方面。例如，在增值稅方面，可以考慮借鑒歐盟的做法，建立省際和省內跨地區增值稅收入分配的雙層制度，省際跨地區增值稅收入分配可以發票數據為依據，實行“一站式”納稅申報制度或集中清算納稅制度，而省內跨地區增值稅收入分配可以發票數據或宏觀消費數據為依據，實行集中清算納稅制度。

——從長期來看，新一輪財稅體制改革應考慮構建新的地方稅體系。目前，理論界和實務界關于構建地方稅體系的討論很多。綜合來看，這些觀點認為未來構成我國地方稅主體的稅種，可能有房地產稅、消費稅、環境保護稅、個人所得稅等。這些觀點各有優劣，爭論較大，尚未形成共識。筆者認為，從長期來看，有必要構建更加完善的地方稅體系，這有助于實現地方政府與居民利益的一致性，實現地方政府與地方居民之間的共贏。

（作者單位：上海財經大學、云南財經大學、國家稅務總局大連市稅務局）