奔著問題去，系統謀劃新一輪財稅體制改革

代志新  魏天騏

作為經濟體制改革重點，新一輪財稅體制改革應系統性謀劃與推進，包括系統性深化政府間財政事權和支出責任劃分改革；培育地方政府財源，完善地方稅體系建設；優化轉移支付體制，確保資金精準落實等。

習近平總書記最近主持召開企業和專家座談會時強調，“推進經濟體制改革要從現實需要出發”“改革要更加注重系統集成，堅持以全局觀念和系統思維謀劃推進”。作為經濟體制改革重點，財稅體制改革事關國家治理現代化和高質量發展大局，是完善市場機制、提升國家治理能力的關鍵舉措。面對新形勢、新挑戰，推動財稅體制改革落地見效，必須堅持系統性謀劃，并精準施策。

財稅體制改革歷史回顧

現行財稅體制基本框架源于1994年分稅制改革。此前，為激發市場活力并打破計劃經濟僵化制度，20世紀80年代我國實行了“財政包干制”，逐步下放權力，允許地方政府在上解中央資金后留用剩余部分。這一在宏觀層面以財政體制改革為突破口的行政性放權，雖然在一定程度上調動了各級政府的財政積極性，但并未完全建立規范的政府間財政關系。包干基數和比例也多是通過中央與地方一對一談判確定，增加了制度交易和談判成本。由于一些地方政府強化自身利益，存在財政機會主義行為，市場出現分割與封鎖，地方預算外資金膨脹，中央財政預算收入占全國財政預算總收入的比重和全國財政預算總收入占國內生產總值的比重持續下降。因此，1994年分稅制改革應運而生，改革主要包括三方面：一是建立共享稅體制，按稅種劃分中央稅、地方稅和共享稅，明確中央與地方收入劃分；二是構建中央與地方財政事權和支出責任劃分體系，強調政府事權與財權相匹配；三是建立轉移支付制度，通過中央向地方提供財政補助，調節因地區財力差距導致的資金不足。這次改革確立了“以政控財、以財行政”的分配體系，實現了財政體制從“行政性分權”向“經濟性分權”的重大轉變，體現了以事權為核心，“財權與事權相順應”和“財力與事權相匹配”的改革邏輯，對社會主義市場經濟運行具有里程碑意義。

分稅制改革仍存在亟待解決的問題

1994年分稅制改革的實施，極大地提升了中央政府對經濟的宏觀調控能力，增強了國家應對經濟下行和推進重大改革的能力，扭轉了“兩個比重”持續下降的局面，但受當時經濟發展水平和體制轉軌進程的制約，分稅制改革仍存在一些亟待解決的問題。

央地間的支出責任邊界仍然模糊，財權與事權失衡導致地方政府財政壓力大。中央政府占有大部分稅收收入，而地方政府卻承擔更多的支出責任。筆者整理中國統計年鑒有關數據發現，中央一般公共預算收入占全國財政收入的比重，與地方一般公共預算收入占全國財政收入的比重相近，但地方支出比重卻遠高于中央。同時在24個預算支出科目下，除國防、外交、糧油物資儲備、債務類支出外，有19個科目地方政府支出平均占比在70%左右。此外，盡管我國已經進行了多輪政府間事權劃分改革，但仍然存在央地間的事權劃分不清、交叉重疊等問題，不僅造成一些政府間“推諉扯皮”，也可能導致政府職能缺位，影響公共服務的有效供給。

地方稅體系建設相對滯后，地方政府財力保障機制有待健全。一是地方稅收入占地方財政收入的比重較低。根據世界銀行對美國、加拿大、德國、法國等發達國家的統計，這些國家地方稅占地方財政收入比重均保持在50%以上。筆者整理中國統計年鑒有關數據發現，我國地方稅收入占地方一般公共預算收入比重明顯偏低。二是地方缺乏主體稅種，稅收穩定性較差。2022年，地方稅中收入居前三的是土地增值稅、契稅、城市維護建設稅，占地方稅收收入比重均不高，不足以擔任主體稅種。在此情況下，一旦地方政府面臨收入壓力，就有可能會出現“稅不夠費來湊”的現象。三是現有地方稅內在激勵機制不適應高質量發展需求。稅收規模的大小反映出地方政府經濟發展的側重點。根據筆者測算，當前很多地方稅收收入仍主要來源于房地產經濟，出于適應高質量發展的考慮，急需調整。

轉移支付制度有待完善，資金使用效率偏低。一是轉移支付在結構上增速過快、規模過大。2023年中央對地方轉移支付的預算總額為10.06萬億元，較上一年增長3.6%，近10年占中央預算支出穩居70%左右。二是轉移支付立法層次低、制度穩定性差。現行的預算法及其實施條例僅對轉移支付作了原則性規定，缺乏詳細的法律條文約束。三是轉移支付工作行政成本高，資金使用效率低。根據財政部官網轉移支付平臺的類目統計，每年財政預算內的專項轉移支付項目多達116項。很多資金被用于支持具體的工作任務或項目，偏離轉移支付用于調節地方財政不平衡和促進區域均衡發展的職能，致使“等靠要”等現象依然存在。此外，項目復雜的申報和審批流程、信息不對稱等造成的溝通成本，以及監督機制的不健全，都可能導致轉移支付資金使用效率低下。

新一輪財稅體制改革應遵循幾個原則

筆者認為，新一輪財稅體制改革需奔著問題去、盯著問題改，系統性謀劃與推進，應遵循以下原則。

遵循“財事同權”原則，系統性深化政府間財政事權和支出責任劃分改革。“財事同權”意為各級政府所承擔的公共事務支出責任應與其財政收入相適應，使各級政府在稅收權力和支出義務上形成對等。為此，一方面，應合理界定和規范央地共同事權，根據外部性和信息復雜性高低，將部分共同事權上收至中央或下放至地方，明確事權歸屬和執行主體。對于難以劃分的共同事權，可在法律或規范性文件中明晰各級政府支出責任。另一方面，應適度上移省以下政府公共服務相關的財政支出責任，減輕基層政府負擔。此外，應協同推進行政管理體制和財政事權劃分執行體制改革，持續提升事權與財權、支出責任與財力的匹配度。

遵循“涵養稅源”原則，系統性培育地方政府財源，完善地方稅體系建設。一是加快推進消費稅立法統籌研究工作，后移消費稅征收環節并穩步下劃地方，賦予地方政府適度的稅率調整權，逐步將消費稅打造成為地方主體稅種，增強地方政府培育消費稅稅源的積極性。二是統籌盤活政府存量資產，創新開發利用方式，將存量資產轉化為可持續的流量收入，積極培植新的財源增長點。三是全面推進“費改稅”，規范地方政府非稅收入管理，將符合稅收原則的非稅收入逐步納入稅收管理，增強地方財源的規范性、統一性和可持續性。

遵循“簡約規范”原則，系統性優化轉移支付體制，確保資金精準落實。一是適當精簡轉移支付項目，避免項目過多導致中央政府的管理成本提升和監督難度增加。二是建立健全轉移支付法律制度，將轉移支付納入法治化軌道，明確轉移支付的原則、目標、方式、規模、分配、使用、監管等內容。一方面，可借鑒美國《州和地方政府補助法》、德國《聯邦財政均衡法》，制定專門的轉移支付法律，全面規范轉移支付行為，做到依法分配、依法使用、依法監管。另一方面，完善現有的預算法、稅法等相關法律制度，提升轉移支付的規范性和公平公正性。

（代志新系中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員，魏天騏系中國人民大學財稅研究所助理研究員）