新一輪財(cái)稅體制改革還需關(guān)注“兩個(gè)積極性”問題

張學(xué)博 葉子涵

今年是全面深化改革又一個(gè)重要年份。2023年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和今年的《政府工作報(bào)告》均提出“要謀劃新一輪財(cái)稅體制改革”。1994年我國(guó)開始實(shí)施分稅制改革，這一意義重大的財(cái)稅體制改革距今恰好30年。30年的分稅制運(yùn)行顯示，通過制度性的分稅，解決了改革前中央財(cái)政不足的問題，重塑了中央與地方的財(cái)政關(guān)系，為當(dāng)前的財(cái)政制度奠定了基礎(chǔ)，推動(dòng)了我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但30年的實(shí)踐中，也出現(xiàn)了一些新的問題，如中央與地方財(cái)稅權(quán)力配置不合理、法律規(guī)范不足等。立足新形勢(shì)、新階段，新一輪財(cái)稅體制改革謀篇布局正逢其時(shí)，應(yīng)當(dāng)以財(cái)政力量力促發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，持續(xù)推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長(zhǎng)，為加快中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)制度保障。

優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，完善地方稅體系。稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化是一個(gè)動(dòng)態(tài)演變過程，需要緊密圍繞時(shí)代發(fā)展需求，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同富裕。

一是優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)。從現(xiàn)有的稅制結(jié)構(gòu)看，我國(guó)間接稅收入占國(guó)家總體稅收收入的比重大。直接稅具有累進(jìn)性和公平性等特點(diǎn)。建議完善直接稅制度，提高直接稅的比重，健全地方稅體系。例如，依托房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅、資本離境稅等直接稅制度的建立和完善，促進(jìn)整體稅負(fù)均衡，同時(shí)為地方財(cái)政收入提供穩(wěn)定的來源，保障地方政府公共服務(wù)的提供。直接稅制度的建立和完善也有利于增加整個(gè)社會(huì)的財(cái)富透明度，進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)公平。

二是完善既有稅收制度。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，數(shù)字企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式以及利潤(rùn)分配方式等均發(fā)生了明顯變化，企業(yè)的收入來源并非局限于固定地區(qū)。對(duì)數(shù)據(jù)價(jià)值創(chuàng)造者的利益如何認(rèn)定等，是現(xiàn)有稅法需要面對(duì)的問題。應(yīng)適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，完善稅收政策，優(yōu)化稅收征管，進(jìn)一步發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用，引導(dǎo)行業(yè)健康規(guī)范發(fā)展。同時(shí)，通過合理確定價(jià)值創(chuàng)造地與企業(yè)所在地對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)的分配，協(xié)調(diào)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，發(fā)揮政府再分配作用。

三是完善非稅收入制度。非稅收入亦是國(guó)家財(cái)政收入的重要來源。目前，有關(guān)非稅收入的法律規(guī)定較少，主要是行政機(jī)關(guān)出臺(tái)的規(guī)范性文件。非稅收入與地方事務(wù)密切相關(guān)，對(duì)非稅收入進(jìn)行規(guī)范，可以優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。應(yīng)加強(qiáng)非稅收入的立法工作，為非稅收入的征收管理提供法律依據(jù)。堅(jiān)持共建共治共享理念，依托數(shù)字化手段，提升非稅收入的征管效率，進(jìn)一步規(guī)范非稅收入的征管以及地區(qū)間非稅收入的分配問題。

完善政府間財(cái)政關(guān)系法律的構(gòu)建。合理劃分中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任是政府有效提供基本公共服務(wù)的前提和保障，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容。建立法治化和規(guī)范化的中央與地方財(cái)政關(guān)系也是調(diào)動(dòng)地方積極性的重要基礎(chǔ)。

一是合理劃分政府間財(cái)政收支。中央與地方政府、地方各級(jí)政府之間事權(quán)的合理劃分，是理順中央與地方政府、地方各級(jí)政府之間收入劃分關(guān)系和支出責(zé)任的前提。就事權(quán)劃分而言，上級(jí)政府的事權(quán)不僅包括本轄區(qū)公共服務(wù)的提供，還應(yīng)協(xié)調(diào)下級(jí)政府間的差距。中央政府應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)公共服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。在財(cái)政收入劃分上，應(yīng)堅(jiān)持財(cái)力與事權(quán)相匹配原則，合理劃分中央與地方的財(cái)政收入，將與地方發(fā)展密切的稅種作為地方稅，涉及全國(guó)范圍性質(zhì)的稅種作為中央稅。例如可考慮將消費(fèi)稅由中央稅改為中央和地方共享稅。在財(cái)政支出責(zé)任上，應(yīng)堅(jiān)持因地制宜的原則，依據(jù)不同地區(qū)情況，合理劃分地區(qū)之間的支出責(zé)任。

二是完善轉(zhuǎn)移支付法律制度。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度是實(shí)現(xiàn)地區(qū)間財(cái)政均衡，使各地方的居民公平地獲得基本公共服務(wù)的重要法律制度。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法應(yīng)兼顧效率與公平的問題，確保中央有能力實(shí)現(xiàn)其宏觀調(diào)控目的。適當(dāng)擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。一般性轉(zhuǎn)移支付制度作為平衡地區(qū)間收支差距的重要制度，在實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)下，應(yīng)當(dāng)逐漸加強(qiáng)其作用，合理分配一般性轉(zhuǎn)移支付資金。逐步減少經(jīng)常性專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的類別。應(yīng)控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，逐漸減少經(jīng)常性專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的類別，將專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的適用范圍相對(duì)集中到民生建設(shè)方面。提高轉(zhuǎn)移支付法律制度的法律層級(jí)。完善憲法中有關(guān)轉(zhuǎn)移支付法律制度的內(nèi)容，為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付提供依據(jù)。建議研究制定《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》，對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的有關(guān)內(nèi)容，由專門的單行法規(guī)范。

三是建立地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的法律控制機(jī)制。政府適度舉債，能夠彌補(bǔ)建設(shè)資金不足。地方債作為彌補(bǔ)地方財(cái)政收入的重要方式，有其存在的合理性，也是國(guó)際通行做法。但也要認(rèn)識(shí)到，我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)雖然總體可控，但局部風(fēng)險(xiǎn)和隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)猶存，這也是近年來地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)備受各界關(guān)注的原因。現(xiàn)行預(yù)算法已經(jīng)對(duì)規(guī)范地方債作了基本法律規(guī)定，但舉債條件規(guī)定相對(duì)寬泛，約束力不足，建議加強(qiáng)地方債務(wù)管理立法工作，對(duì)地方政府自主發(fā)債的權(quán)限進(jìn)行限制與縮減。同時(shí)，應(yīng)建立完善地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)警和償還機(jī)制。