羅志恒：新一輪財稅改革要站在國家治理的高度

杜濤 

2023年底，中央經濟工作會議首次提出“謀劃”新一輪財稅改革。2024年6月《國務院關于2023年中央決算的報告》中提出，推進新一輪財稅體制改革，突出問題導向，健全現代預算制度，優化稅制結構，完善地方稅體系，強化轉移支付激勵約束，建立健全與中國式現代化相適應的現代財政制度。

1994年分稅制改革重塑了中央和地方財政關系，2014年財稅改革確立了財政是國家治理的基礎和重要支柱。2024年，在分稅制改革推進30年之際，新一輪財稅改革將會駛向何方？

7月3日，經濟觀察報就謀劃新一輪財稅改革的相關問題專訪了粵開證券首席經濟學家羅志恒。羅志恒認為，在新一輪財稅改革的推進過程中，分稅制的基本框架是需要堅持的，而改革的重點應該聚焦于1994年分稅制改革以來遺留問題，以及新形勢下涌現出的新問題。

羅志恒表示，新一輪財稅改革在短期內，其核心在于化解宏觀稅負持續下行、財政緊平衡狀態、地方債務風險攀升以及土地財政轉型等緊迫問題。中期而言，則需要通過體制機制改革，解決財政可持續性問題，預防并避免財政危機的發生。而從長遠角度看，財稅改革必須要站在國家治理的高度，圍繞促進共同富裕、推動高質量發展、構建全國統一大市場以及統籌發展與安全等戰略任務，構建新的財政和稅收制度體系。

經濟觀察報：與1994年分稅制改革及2014年的財稅改革相比，此次新一輪財稅改革將會帶來哪些改變？為什么推動這一輪改革？改革的方向會是什么？

羅志恒：國際經驗和三十年的中國實踐證明，分稅制是有效的，是與社會主義市場經濟相匹配的財稅制度，未來改革應是在堅持分稅制原則基礎上，進行必要的完善。

1994年分稅制改革有力地推動了中國經濟持續高速增長，是社會主義市場經濟體制中至關重要的基礎性制度：一是集中了中央財力，有力地提高了中央宏觀調控能力；二是建立了稅收返還和轉移支付制度，有效地降低了區域財力差距，助力推動區域均衡發展和區域基本公共服務均等化；三是配套的稅收制度改革等理順了政府與市場關系，維護了統一大市場，避免了區域分割；四是初步理順了中央和地方關系，穩定了中央和地方的預期，從形形色色的包干制進入到穩定的中央地方關系階段。因此，分稅制的大框架是需要堅持的，需要改革和解決的是1994年分稅制改革以來未解決的問題，以及新形勢下產生的新問題。

新一輪財稅體制改革要實現的目標和方向，一是短期要化解面臨的宏觀稅負持續下行、財政緊平衡、地方債務風險上升和土地財政向何處去的問題。

二是中期要通過體制機制改革解決財政可持續性問題，避免陷入財政危機。

三是長期更要站在國家治理和國家戰略的高度，圍繞促進共同富裕、推動高質量發展、構建統一大市場、統籌發展與安全等戰略任務，構建新的財政和稅收制度。這需要立足經濟數字化服務業化、人口老齡化少子化、人口流動都市圈城市群化、推動科技強國建設等內外部約束，充分調動中央和地方、企業等各方面的積極性，通過重塑激勵約束制度，實現效率和公平的平衡，實現財政更可持續。

經濟觀察報：此輪財稅改革的重點會有哪些？

羅志恒：新一輪財稅體制改革要繼續解決的問題：一是政府與市場關系邊界不清，導致政府兜底責任不斷擴張，容易產生有限財力與無限支出責任之間的矛盾，這種矛盾阻礙了有效市場與有為政府發揮共同作用。

二是中央與地方事權和支出責任劃分不清，地方政府承擔過多的事權和支出責任，中央支出占比遠低于國際平均水平。在“中央決策、地方執行”制度體系下，地方政府債務持續攀升。2016年以來，中央與地方事權和支出責任在基本公共服務、醫療衛生、科技、教育、交通運輸、生態環境等領域作出進一步的劃分。但是，當前在共同事權、支出責任以及專項轉移支付方面，仍存在較多模糊地帶，如國防安全、大江大河治理、收入分配等領域，仍存在著部分事權和支出責任下移的情況；部分省份如北京地域范圍內的政務服務、國際交往等，中央地方事權支出責任劃分還不夠清晰合理。

三是財力不夠協調，地方稅體系尚未建立，有待另謀出路。地方政府積極性有待進一步發揮，有必要建立更具激勵相容的制度體系。

四是轉移支付不規范尤其是共同事權轉移支付規模較大。當前中央對地方轉移支付規模已突破10萬億元。轉移支付規模過大，容易產生效率損失以及地方政府的道德風險，甚至是逆向激勵，但是不加大對基層轉移支付，又不利于地方“三?！?，必須通過改革走出這個循環。

五是省以下財政體制有待進一步深化等。省以下財政體制仍呈現出差異性極大且不規范的特征。2022年6月出臺的《國務院辦公廳關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》，要求完善省以下財權與事權和支出責任劃分，進一步推進構建權責清晰、財力協調、區域均衡的省以下財政體制，但如何實現統一規范與因地制宜，仍是下階段的重大課題。

經濟觀察報：推進中的財稅改革是否應該思考當前的地方財政壓力、債務管控？同時，針對地方財力保障以及地方財政事權該如何改革？

羅志恒：我覺得是有必要的，新一輪財稅體制改革絕不是為了改而改，是奔著問題和目標去的。既然當前地方政府面臨財政緊平衡以及債務壓力加大的局面，那自然在體制改革中要有體現，要增強財政可持續性，防范化解債務風險。

近年來地方政府債務上升，主要源于三個方面：一是減稅降費和房地產市場低迷導致的宏觀稅負下行；二是考核目標多元化導致的地方政府支出責任擴張、支出剛性程度上升；三是經濟社會風險財政化導致的地方潛在支出責任增加。這就要求在改革中實現：一是宏觀稅負穩定，不能再降了，一個大國必須要有一定的宏觀稅負水平，宏觀稅負既不是越高越好，但也不是越低越好；二是建立匹配多元目標治理體系下的政績考核激勵約束制度和財政評估制度，避免中央對地方多元目標考核導致地方支出責任持續擴張；三是建立政策出臺前評估和實施效果的問責機制，避免各領域風險蔓延至財政，避免風險財政化透支財政空間。政策出臺前后要同時考慮對財政收支的影響。

如何穩定宏觀稅負？第一，減稅降費要從追求數量轉向效果，應聚焦于實施結構性的稅種調整，這種調整對普通民眾的生活影響較小，卻能促進綠色發展、有效縮小貧富差距。有必要重新反思和評估大規模減稅降費的效果，要從是否有利于新發展格局的構建、是否有利于科技創新，是否有利于市場的活躍和經濟社會穩定來落實減稅降費。

第二，推動個人所得稅改革從分類與綜合相結合的征收模式徹底走向綜合征收，減輕工薪階層負擔的同時，強化征管，確保個稅規模做大并發揮應有的收入分配調節功能。其中，非勞動所得（財產轉讓、偶然所得等）逐步納入綜合所得；免征額不能再大幅提高，必須確保一定規模的納稅人群，否則納稅人群大幅減少的結果必然是直接稅體系和納稅人意識難以真正建立；強化對直播等新經濟活動和娛樂明星等畸高收入群體的征管力度；降低45%的最高邊際稅率，提高稅收遵從度，寬稅基、低稅率、嚴征管是未來方向。

第三，提高資源稅、環境稅稅率，體現綠色發展理念和高質量發展導向。

第四，推動社會保險費改稅，強化征管的同時降低費（稅）率。

第五，穩妥探索研究數字資產稅、數字服務稅、碳稅等新的稅種。

第六，改革消費稅，將消費稅征稅范圍從煙、酒、汽車為主拓展到高污染高耗能、高端服務業，比如高端會所和酒店，征稅環節從生產環節后移至消費環節，并逐步下劃給地方，充實地方稅。

債務本身是中性的，其核心包括兩方面：其一是債務的支出結構和效率，其二是債務與所形成的資產及其現金流的匹配程度。這就要求要優化債務主體和區域結構：一方面，優化債務主體結構，提高國債和一般債比重，降低地方債和專項債比重，發行長期建設國債，提高國債比重；一方面拉長債務周期、降低債務付息成本，緩解地方政府債務壓力，同時還能夠完善國債市場。提高地方政府一般債比重，降低地方政府專項債比重，避免缺乏項目收益的項目被包裝為有現金流的項目，提前讓風險顯性化。發行長期建設國債支持外部性較強、受益范圍較大的重大基礎設施工程。由此，實現資金的投向與資金性質匹配，實現目的與手段的匹配，即地方政府公共服務的收支差由地方一般債支持，有專項收益的項目通過地方專項債支持，缺乏項目收益但屬于國家重大建設工程通過長期建設國債彌補。

另一方面，優化債務區域結構，適度放寬都市圈城市群以及人口流入地區的舉債額度，但強化績效管理，負債與資產匹配、成本與收益匹配，在有優質現金流的資產項目上加杠桿，穩定杠桿率，而非穩定杠桿絕對數。

經濟觀察報：各級政府之間的財政關系應如何改革？

羅志恒：總體思路應該是：一、厘清政府與市場關系，確定政府職能與規模是前提；二、進一步厘清中央與地方事權和支出責任，提高中央支出比重；三、解決好流動人口公共服務事權和支出責任劃分。

具體而言：第一，厘清政府與市場關系，界定政府職責與規模。其一，深化行政事業單位改革，強化績效管理。如果政府長期大包大攬，家長制的大政府必然收支龐大。只有簡政放權，市場的歸市場，政府的歸政府，大量的事業單位要么回歸非營利機構，要么走向市場自負盈虧。其二，對人口流出地區的區縣實施合并，減少財政供養人員，但是裁減冗員精兵簡政，必須配合市場化的改革，比如放開市場準入、改善營商環境，提高就業的吸納能力，否則改革將導致新的社會群體性問題。

第二，深化中央與地方財政體制改革，逐步上收事權和支出責任至中央政府，減輕地方政府支出責任和財政壓力，地方政府既無能力、也無動力辦好外部性強的事權，逐步做實公共安全、食品藥品監管、養老保險等事權的垂直管理和部門實體化。其一，真正解決好中央和地方事權和支出責任的劃分，“辦多少事，花多少錢”；近年來，共同富裕、區域協調發展、構建統一大市場等越發重要，對于經濟發展和公平都有至關重要的意義，而這些往往是外部性較強的領域，應該由更高層級政府來履行相應事權和支出責任。目前中央和地方事權和支出責任劃分雖有重大推進，但是實際執行層面有差距。其二，真正實現中央上收事權和支出責任，就有必要實行垂直管理，把部門責任做實，否則仍要下移或者委托給地方政府來執行，增加地方政府負擔，而且地方政府出于利益考慮天然會放松一些規制約束性的監管。

第三，繼續規范轉移支付，兼顧分配的效率和公平，既要調動地方政府積極性，又要考慮區域均衡發展，可考慮在轉移支付中嵌入激勵因子和公平因子。轉移支付的規模持續上升，尤其是共同事權轉移支付仍然較大。理清轉移支付向人口流出地還是人口流入地、以當前人口分布還是未來人口分布為依據。

經濟觀察報：有專家提出應加強地方財力或者財權，這種建議是否可行？還有不少專家建議消費稅轉為共享稅，是否可行？

羅志恒：理論上講，解決地方財政緊平衡和地方債務問題有兩條路可走，一是加強地方財力，二是中央上收事權和支出責任，減輕地方政府的支出責任壓力。但是從實際財政運行情況看，第二條路更符合當前形勢需要。因此，加強地方財力是一種路徑，但解決事權和支出責任的劃分問題更為關鍵。從目前中央和地方的財力分配格局看，2023年中央一般公共預算收入占比在46%左右；考慮到政府性基金，2023年兩本預算之和中中央收入占比為36.2%。對于一個大國而言，中央財政收入必須占據一定比重，否則宏觀調控能力會受到影響。綜上，賦予地方更大財權短期是可行路徑，但更重要的是減輕地方支出責任，從長期看中央在收入和支出都應該占據更大的比重。

實際上，消費稅改革在2019年發布的《國務院關于印發實施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案的通知》已經作出部署。當時提出，“后移消費稅征收環節并穩步下劃地方”是合理的。未來的可能方向有：一是推動征收環節后移，從生產轉移到批發和零售環節，有利于推動地方政府從重視生產轉向重視消費；二是擴大征收范圍，將高端服務業等納入其中，既有利于穩定宏觀稅負，又有利于促進綠色發展，消費稅是對特定商品和服務征收，對普通老百姓影響不大；三是從中央稅轉為共享稅或者地方稅。

但是，上述三個方向也要同步解決相應的問題：一是稅收征管能力的提高，從生產環節到批發或零售環節，征稅主體數量增加，征稅難度加大；二是當前仍處于疫后經濟恢復期，要避免可能的收縮效應，進一步呵護市場主體，有必要同步采取擴大總需求的舉措；三是轉為共享稅或者地方稅后，相應的轉移支付總量要有所下降，轉移支付的分配也要作出相應的調整。