朱青  李志剛

2023年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出要謀劃新一輪財(cái)稅體制改革。財(cái)稅體制包括預(yù)算管理制度、稅收制度、中央與地方之間的事權(quán)和支出責(zé)任劃分、稅收收入在中央與地方之間的分配以及中央對地方的轉(zhuǎn)移支付等諸多方面。回顧過去，上一輪財(cái)稅體制改革還是1994年開展的分稅制改革，基本建立了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)稅體制。過去30年間，我國的經(jīng)濟(jì)情況以及中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系等都發(fā)生了很大變化，雖然其間結(jié)合全面營改增在2016年對財(cái)稅體制進(jìn)行了一定調(diào)整，但總體看仍延續(xù)了原有模式。黨的二十大報(bào)告提出要以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興，這就需要有一個與之相適應(yīng)的科學(xué)高效的財(cái)稅體制作為支柱，因此迫切需要開展新一輪財(cái)稅體制改革。

1994年開展的財(cái)稅體制改革主要是為了解決中央財(cái)政困難的問題。在改革前的1993年，中央財(cái)政出現(xiàn)204.77億元的赤字，而地方財(cái)政收支平衡后還有5.52億元的結(jié)余。1994年分稅制改革徹底扭轉(zhuǎn)了中央財(cái)政的困難局面，使其能拿出更多的財(cái)力向欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。從數(shù)據(jù)看，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重從1993年的22%提高到1994年的55.7%，而中央財(cái)政支出占全國財(cái)政支出的比重只略有提升，從1993年的28%提高到1994年的30.3%。從1994年分稅制改革到如今，隨著各項(xiàng)改革的不斷深入，我國中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系發(fā)生了巨大變化。目前比較突出的問題是地方財(cái)政困難，主要體現(xiàn)在地方的財(cái)力與其承擔(dān)的支出責(zé)任之間有較大缺口。2023年，地方財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重為54.1%，但地方財(cái)政支出占全國財(cái)政支出的比重卻高達(dá)86.1%。在這種情況下，地方財(cái)政要實(shí)現(xiàn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)只能依賴中央對地方的轉(zhuǎn)移支付。2016年至2023年，地方財(cái)政本級收入年均增長4.3%，中央對地方轉(zhuǎn)移支付年均增長8.2%，其間地方財(cái)政支出對中央轉(zhuǎn)移支付的依賴度（轉(zhuǎn)移支付占地方財(cái)政支出的比重）也從37%提高到44%。盡管中央不斷加大轉(zhuǎn)移支付力度，2023年轉(zhuǎn)移支付規(guī)模已經(jīng)突破10萬億元，但因地方財(cái)政支出多為民生方面的剛性支出，支出增長壓力較大，加之各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及財(cái)力不平衡，所以近些年許多地方的財(cái)政陷入“緊平衡”狀態(tài)。即財(cái)政收支雖然實(shí)現(xiàn)了平衡，但實(shí)際支出完不成預(yù)算任務(wù)，無法滿足地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對財(cái)政資金的需求。例如，2021年至2023年，地方支出決算分別比地方支出預(yù)算少3982億元、6074億元和385億元。盡管這些年國家也在平衡地方預(yù)算方面采取了一些措施，但系統(tǒng)性改革的缺失使問題得不到徹底解決。

2024年7月召開的黨的二十屆三中全會通過“雙管齊下”的方式解決地方財(cái)政“緊平衡”問題。一個路徑是增加地方自主財(cái)力，拓展地方稅源。2016年全面營改增以后，健全地方稅體系就被提上財(cái)稅體制改革的議程。2015年即全面營改增之前，地方稅收收入中專享稅收入占63%（其中僅營業(yè)稅收入就約占30%），共享稅收入只占37%。全面營改增后，地方專享稅收入占地方稅收收入的比重開始下降，2022年已降至40%，共享稅收入比重則升至60%。同時，由于各種原因，近年來地方稅收收入占地方財(cái)政收入的比重也在不斷下滑，已從2015年的45%下降到2022年的37%。顯然，要扭轉(zhuǎn)這一局面，必須增加地方稅收收入。因此，黨的二十屆三中全會發(fā)布的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）提出，“增加地方自主財(cái)力，拓展地方稅源”。從目前我國稅制的現(xiàn)實(shí)情況看，拓展地方稅源可著眼于消費(fèi)稅改革。因?yàn)樵诂F(xiàn)有四大稅種中只有消費(fèi)稅還沒有實(shí)現(xiàn)中央與地方共享，而且2023年消費(fèi)稅收入規(guī)模已達(dá)到1.6萬億元，如果能讓地方分享其中一部分收入，對緩解地方財(cái)政困難會有所幫助。其實(shí)，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》已經(jīng)明確提出，“調(diào)整優(yōu)化消費(fèi)稅征收范圍和稅率，推進(jìn)征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方”。黨的二十屆三中全會發(fā)布的《決定》再次強(qiáng)調(diào)，“推進(jìn)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方”，可見這項(xiàng)改革的任務(wù)十分緊迫。

不過，從理論研究和國外的實(shí)踐看，消費(fèi)稅并不適宜作為地方稅種，因?yàn)橄M(fèi)稅的征收對象一般都是對人體有害的產(chǎn)品（如香煙、酒類產(chǎn)品等）或污染環(huán)境的產(chǎn)品（如汽油、柴油等），而對這些產(chǎn)品不宜鼓勵消費(fèi)，甚至應(yīng)該限制消費(fèi)，因此消費(fèi)稅稅源一般而言不會有大的發(fā)展前景。例如，2020年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）成員國消費(fèi)稅收入占各國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重平均為2.3%，占各國稅收總收入的比重平均為6.9%，而2005年這兩個比重分別為2.8%和8.7%。所以在多數(shù)發(fā)達(dá)國家，消費(fèi)稅一般都是中央（聯(lián)邦）稅，并在生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)進(jìn)行課征。我國推進(jìn)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方，是出于對我國實(shí)際情況的考慮。國外也有將消費(fèi)稅作為地方稅的案例，比較典型的是美國聯(lián)邦政府和地方政府都把消費(fèi)稅作為籌資手段，并對同一種應(yīng)稅產(chǎn)品分別征收相應(yīng)的消費(fèi)稅。比如，在紐約市零售一包香煙（20支），美國三級政府對其課征的消費(fèi)稅分別為：聯(lián)邦政府1.01美元、紐約州政府5.35美元、紐約市政府1.5美元，合計(jì)7.86美元。再比如，美國聯(lián)邦政府和州政府對成品油（汽油、柴油）也要課征消費(fèi)稅，聯(lián)邦政府對每加侖汽油征收18.4美分的消費(fèi)稅，州政府消費(fèi)稅的平均稅率（2021年）為每加侖31.02美分。當(dāng)前，我國推進(jìn)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方改革，可以借鑒美國在這方面的經(jīng)驗(yàn)。不過，美國各級政府課征的消費(fèi)稅多數(shù)是在零售環(huán)節(jié)征收的，而我國現(xiàn)行消費(fèi)稅絕大多數(shù)是在生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)征收的，如果原封不動地下劃地方，可能會影響資源配置效率，甚至造成產(chǎn)能過剩。因此，《決定》所強(qiáng)調(diào)的征收環(huán)節(jié)后移是消費(fèi)稅穩(wěn)步下劃地方的前提。從實(shí)際情況看，消費(fèi)稅收入在我國主要來自“煙、油、車、酒”四大類消費(fèi)品，這些消費(fèi)品的消費(fèi)稅收入在消費(fèi)稅總收入中的占比高達(dá)80%以上。為了增加地方自主財(cái)力而將消費(fèi)稅下劃地方，必須重點(diǎn)研究這四類應(yīng)稅消費(fèi)品消費(fèi)稅收入的下劃問題。從征管角度考慮，消費(fèi)稅的征收放在零售或批發(fā)環(huán)節(jié)遠(yuǎn)比放在產(chǎn)制環(huán)節(jié)復(fù)雜得多，征管成本也比較高。所以消費(fèi)稅的下劃必須做到“穩(wěn)步”，分品目推進(jìn)，不能搞“一刀切”，即不適合下劃的就暫不下劃，不適合下劃到零售環(huán)節(jié)的就先下劃到批發(fā)環(huán)節(jié)。就上述四類應(yīng)稅消費(fèi)品的具體情況看，香煙的消費(fèi)稅收入占消費(fèi)稅總收入的40%以上，其下劃地方要更謹(jǐn)慎。可以考慮先將香煙批發(fā)環(huán)節(jié)的消費(fèi)稅收入下劃給地方，生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)的消費(fèi)稅收入仍暫歸中央；同時調(diào)整香煙消費(fèi)稅稅率結(jié)構(gòu)，適當(dāng)降低生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)的稅率，調(diào)高批發(fā)環(huán)節(jié)的稅率。成品油的消費(fèi)稅收入占消費(fèi)稅總收入的三分之一，如果將其征收環(huán)節(jié)放到零售環(huán)節(jié)（如加油站）則可能會存在較大的稅收征管風(fēng)險(xiǎn)，因此可以考慮將其放在生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)和批發(fā)環(huán)節(jié)（批發(fā)-零售）分別征收，生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)征收的消費(fèi)稅收入仍暫歸中央，批發(fā)環(huán)節(jié)征收的消費(fèi)稅收入則下劃地方。小汽車（包括摩托車和游艇）的使用需要上牌照，其消費(fèi)稅收入可以比照車輛購置稅在零售環(huán)節(jié)征收，并全部下劃地方。白酒等酒類產(chǎn)品的消費(fèi)稅收入在四大類消費(fèi)品的消費(fèi)稅收入中占比最低，可以考慮在批發(fā)環(huán)節(jié)征收，并下劃地方。

黨的二十屆三中全會發(fā)布的《決定》還提出：“優(yōu)化共享稅分享比例。”從增加地方自主財(cái)力的角度考慮，這種“優(yōu)化”應(yīng)當(dāng)是提高共享稅的地方分成比例，但在增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅三大主要共享稅稅種中，應(yīng)當(dāng)提高哪個稅種的地方分成比例，是一個值得認(rèn)真研究的問題。國外的普遍做法是將公司所得稅和個人所得稅作為共享稅，而將增值稅作為中央（聯(lián)邦）政府專享稅。不過這種專享并不意味著獨(dú)占，中央（聯(lián)邦）政府取得增值稅收入后還要以一定的方式分給地方，如西班牙、澳大利亞等國家是按照消費(fèi)額的占比分配給各個地區(qū)，德國等國家是按照轉(zhuǎn)移支付的需要分配給各個州。目前我國增值稅收入中央和地方分成比例是“五五分成”，如果提高地方的分成比例，確實(shí)可以增加地方的自主財(cái)力，但我國是制造業(yè)大國，制造業(yè)貢獻(xiàn)的增值稅收入占增值稅總收入的三分之一，如果提高增值稅的地方分成比例，可能會進(jìn)一步刺激地方政府利用“增值稅返還”進(jìn)行招商引資，從而損害資源配置效率并加重產(chǎn)能過剩問題。目前我國企業(yè)所得稅收入除中國鐵路總公司（原鐵道部）、各銀行總行及海洋石油企業(yè)繳納的部分歸中央政府外，其余部分中央和地方分成比例是“六四分成”。如果提高地方的分成比例，也面臨一個問題，即我國是“總部經(jīng)濟(jì)”，總公司主要集中在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，而企業(yè)所得稅是由總公司繳納，分公司只在所在地按一定的比例預(yù)繳，這樣欠發(fā)達(dá)地區(qū)從提高企業(yè)所得稅收入分成比例中也得不到太多利益，還可能進(jìn)一步擴(kuò)大地區(qū)之間的財(cái)力差距。例如，2021年，僅北京、上海、江蘇、浙江、廣東和深圳征收的企業(yè)所得稅收入就占全國企業(yè)所得稅總收入的一半以上。個人所得稅的地區(qū)集中度則更高，2021年上述省市征收的個人所得稅收入占全國個人所得稅總收入的60%以上。因此，優(yōu)化共享稅分享比例一定要慎重，最好是適當(dāng)提高增值稅中央分享比例，并加大中央對地方轉(zhuǎn)移支付的力度。

解決地方財(cái)政“緊平衡”問題的另一個路徑是調(diào)整中央和地方之間的事權(quán)劃分并重新確定二者的支出責(zé)任，即將一些地方事權(quán)或共享事權(quán)上收中央，讓地方少負(fù)擔(dān)一些開支，從而減少地方的財(cái)政壓力。這項(xiàng)改革在黨的二十屆三中全會《決定》中表述得非常明確，即“適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)、提高中央財(cái)政支出比例”。對比中外財(cái)政體制可以發(fā)現(xiàn)，我國政府間事權(quán)劃分與國外最大的不同，就是地方政府在醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障領(lǐng)域承擔(dān)較大的支出責(zé)任。醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障都是外部性很強(qiáng)的公共產(chǎn)品，主要應(yīng)當(dāng)由中央（聯(lián)邦）政府提供。在實(shí)踐中，各國醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障支出也都主要由中央（聯(lián)邦）政府承擔(dān)。例如：在OECD成員國，公共醫(yī)療衛(wèi)生支出中央（聯(lián)邦）政府平均承擔(dān)31%，地方政府平均承擔(dān)30%，社會保險(xiǎn)基金平均承擔(dān)39%；而在我國，上述三方承擔(dān)的比例分別為0.5%、47.3%和52.2%（2022年數(shù)據(jù)）。另外，在OECD成員國，醫(yī)療衛(wèi)生支出平均占中央（聯(lián)邦）政府本級支出的17.7%，在英國、愛爾蘭和美國該比重甚至分別高達(dá)20.5%、25.5%和29.7%；而在我國，這個比例僅為0.62%，我國地方財(cái)政承擔(dān)的衛(wèi)生健康支出則約占地方財(cái)政總支出的10%。由于承擔(dān)了大量的醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障支出，各國中央（聯(lián)邦）政府本級支出在全國財(cái)政總支出中也占有很高的比重。2022年，單一制國家中央本級支出占全國財(cái)政總支出的比重如下：法國為85.6%，意大利為84.7%，荷蘭為95.9%，西班牙為75.8%，英國為98.6%，新西蘭為83.8%。聯(lián)邦制國家這一比重有的略低，有的也處于同一水平，代表性國家的情況如下：奧地利為94.8%，德國為67.2%，美國為68.3%，墨西哥為73.7%。我國醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障的事權(quán)主要在地方政府，不僅增加了地方政府的財(cái)政壓力，而且由于各地人口老齡化程度等因素的不同，還加劇了地區(qū)之間財(cái)政在這些領(lǐng)域開支的苦樂不均。比如，2022年，地方職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金結(jié)余5653億元，但一些地區(qū)的職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金卻出現(xiàn)了收不抵支。這一現(xiàn)象在企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金方面表現(xiàn)更為突出，2022年各地企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總共結(jié)余4271億元，但許多地區(qū)的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)赤字。醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障的事權(quán)雖然主要在地方政府，但由于地方財(cái)政困難，最終還是需要中央財(cái)政補(bǔ)助。2022年中央給予地方用于醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模高達(dá)1.43萬億元。下一步財(cái)稅體制改革，很重要的改革措施就是讓中央財(cái)政在醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障領(lǐng)域承擔(dān)更多的支出責(zé)任。比如：企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)要在中央調(diào)劑金制度的基礎(chǔ)上盡快實(shí)現(xiàn)徹底的全國統(tǒng)籌，社會統(tǒng)籌部分的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)實(shí)行費(fèi)改稅，并作為中央稅全部上繳中央養(yǎng)老保險(xiǎn)基金預(yù)算，由中央財(cái)政承擔(dān)向全國各地退休職工發(fā)放養(yǎng)老金的責(zé)任；此外，還要適時打通城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，建成統(tǒng)一的國民基本醫(yī)保計(jì)劃，在中央財(cái)政設(shè)立全國統(tǒng)一的國民基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金。

當(dāng)然，上述兩大改革措施并不是新一輪財(cái)稅體制改革的全部。這一輪改革可能涉及財(cái)稅體制的方方面面，但當(dāng)前比較急迫和可行的改革措施包括上述兩大方面。不過，上面分析的兩大改革措施，無論是增加地方自主財(cái)力還是中央財(cái)政承擔(dān)更多的支出責(zé)任，都會加大中央財(cái)政的資金壓力，而一旦中央財(cái)政被削弱，其承擔(dān)的向欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的重任就會受到影響。所以，要徹底解決中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中的財(cái)政問題，未來需要穩(wěn)定并適時地提高財(cái)政收入規(guī)模。在我國實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中，人民群眾不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長，這些對公共產(chǎn)品的需求都需要政府通過財(cái)政支出來滿足。根據(jù)財(cái)政學(xué)原理和部分國家的實(shí)踐，筆者認(rèn)為，未來提高財(cái)政收入規(guī)模的有效途徑是逐步提高增值稅稅率，并適時完善個人所得稅制度。