白景明

“十五五”時期的擴內需難度大、要求高，需堅持有效市場和有為政府相結合，進一步發揮積極財政政策作用，促進消費和投資、供給和需求良性互動。

黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）再次強調“堅持擴大內需這個戰略基點”。“十五五”時期是基本實現社會主義現代化夯實基礎、全面發力的關鍵時期，具有承前啟后的重要地位。筆者認為，在這一時期堅持擴大內需驅動經濟增長，具有一定的歷史必然性。

強大國內市場是中國式現代化的戰略依托

具體來看，“十五五”時期，我國發展處于戰略機遇和風險挑戰并存、不確定難預料因素增多的時期。

世界百年變局加速演進，國際經濟格局發生巨變。主要發達經濟體在本世紀初進入經濟增長率低位徘徊期，多年來美國年均增長率不足3%，歐元區國家和日本在2%以內，同期失業率節節攀升，一些年份甚至超過10%。這些國家在本世紀初還發生了主權債務危機，美國2007年的次貸危機和歐元區國家的主權債務危機是規模空前的政府債務危機，時至今日，發達經濟體的政府負債率普遍超過100%，經濟增長過度依賴財政刺激，財政支出占國內生產總值（GDP）的比重大多超過40%。為解決這些問題，這些國家在調整產業結構時采取了傳統的保護主義，國際上單邊主義、保護主義抬頭，霸權主義和強權政治威脅上升，逆全球化來勢兇猛，世界經濟增長動能更加不足，這大大壓縮了我國參與國際經濟循環的空間，要求我國更多依托國內市場擴大內需拉動經濟增長。

本世紀前10年，我國年均經濟增長率高達10%，之后年均增長率仍超5%，對世界經濟增長貢獻率保持在30%左右，這充分顯示出我國經濟基礎穩、優勢多、韌性強、潛能大，長期向好的支撐條件和基本趨勢沒有變。但是，國內發展不平衡不充分問題仍然突出，特別是有效需求不足。近年來，全社會固定資產投資增長率和社會消費品零售總額增長率下降，國內大循環存在卡點、堵點，新舊動能轉換任務艱巨，就業和居民收入增長壓力較大，重點領域還有風險隱患。為此，《建議》提出，強大國內市場是中國式現代化的戰略依托、增強國內大循環內生動力和可靠性。

發揮積極財政政策作用擴內需是復雜的系統工程

需要指出的是，“十五五”時期的擴內需難度大、要求高。難度大，是指在已穩居世界第二大經濟體、人均GDP達1萬多美元的規模基數上的擴內需，是在主要農產品消費量、主要日用工業品消費量、汽車保有量等全球排名第一的基礎上的擴消費，是在全社會固定資產投資規模和效能持續提升，且已經建成體系較為完備的重大科技基礎設施的基礎上的擴投資。要求高，是指經過幾十年的發展，我國已解決消費和投資的規模問題，今后要進一步推進消費和投資的高質量增長。對此，《建議》提出，提升宏觀經濟治理效能，強化國家發展規劃戰略導向作用，強化逆周期和跨周期調節，實施更加積極的宏觀政策持續擴內需。

實施更加積極的宏觀政策擴內需，關鍵在于科學選擇宏觀經濟治理體系中的政策組合。我國宏觀經濟治理體系以財政政策和貨幣政策為主，產業、價格、就業、消費、投資、貿易等政策協同發力。財政政策的選擇和實施是提升宏觀經濟治理效能的基礎性制約因素，也是放大宏觀調控擴內需乘數效應的主導因素。因此，《建議》在述及提升宏觀經濟治理效能時，強調要發揮積極財政政策作用，促進形成更多由內需主導、消費拉動、內生增長的經濟發展模式。

發揮積極財政政策作用擴內需是一項復雜的系統工程。內需包括消費和投資兩方面，擴內需就是要擴大最終消費和有效投資。發揮積極財政作用擴內需，應堅持系統和底線思維，兼顧短期和長遠利益，緊緊圍繞“十五五”時期的主要目標、戰略任務和重大舉措全方位發力、加力。遵循市場經濟運行的基本規律選擇切入點，以新需求引領新供給，以新供給創造新需求，促進消費和投資、供給和需求良性互動，進一步增強國內大循環內生動力，建設強大國內市場。

為市場自發性內需擴張拓展制度空間

結合《建議》部署，筆者認為，擴大內需必須充分發揮中國特色社會主義制度優勢，堅持有效市場和有為政府相結合原則，更好發揮政府作用，充分運用宏觀調控手段，為市場自發性內需擴張創造運行條件、拓展制度空間。

促成最終消費和有效投資的實現。擴大財政支出可直接擴大總需求。對此，《建議》提出科學可行的舉措組合，包括：合理提高公共服務支出占財政支出比重、加大直達消費者的普惠政策力度、提高民生類政府投資比重、高質量推進國家重大戰略實施和重點領域安全能力項目建設、建設現代化產業體系、發展先進制造業集群、完善基礎設施和公共服務設施布局、進一步明確中央和地方投資方向和重點、發揮政府投資基金引導帶動作用等。這些舉措不僅全方位擴內需，還使消費和投資良性互動。在提振消費方面力圖把中間消費和最終消費有效融合，在投資方面力圖把基礎產業投資和基礎設施投資有效融合，并將新供給投資和消費結構轉換有效銜接起來。落實這些舉措，建議今后綜合運用財政補貼、貸款貼息等政策工具，統籌用好專項債券、超長期特別國債資金，圍繞打基礎、利長遠、補短板、調結構，加快培育完整內需體系，不斷提升政策效能。

把擴內需和加大保障和改善民生力度有機結合。實現人民對美好生活的向往是中國式現代化的出發點和落腳點，發展經濟的根本目的是提高人民的生活水平和質量。《建議》部署“十五五”時期從促進高質量充分就業、完善收入分配制度、健全社會保障體系等方面入手保障和改善民生，這些均需政府參與或由政府提供公共產品。對此，《建議》提出財稅政策的具體著力點，如穩定和擴大高校畢業生、退役軍人等重點群體就業，加強稅收、社會保障、轉移支付等再分配調節，加快發展多層次、多支柱養老保險體系等。這些舉措實際上是通過不斷增加財政轉移性支出和購買性支出，推動更多資金資源投資于人、服務民生，也將直接擴大有效需求。

深化財稅體制改革，確保進一步發揮積極財政政策作用。黨的十八大后，有力有效實施積極財政政策的歷史經驗之一，是將深化財稅體制改革與加強財政宏觀調控有機銜接，為提升政策效能提供有力的體制機制保障。《建議》也明確了“十五五”時期的財稅改革要點，包括：統一預算分配權、保持合理的宏觀稅負水平、加快構建同高質量發展相適應的政府債務管理長效機制等。以保持合理的宏觀稅負水平為例，能夠強化財政擴內需的資金來源的穩定性，壓低政策實施成本，從而進一步增強財政可持續性，為積極財政政策擴內需夯實收入基礎。《建議》還要求深化零基預算改革、優化財政支出結構、加強預算績效管理，這些舉措將提高財政資金使用效率，確保積極財政政策擴內需精準發力。此外，適當加強中央事權、提高中央財政支出比重，增加地方自主財力等部署，將為財政支持基本公共服務均等化和城鄉融合發展創造更好的制度條件。統一大市場建設事關地方財政事權，增加地方自主財力可為地方政府履行好這一事權創造條件，以進一步發揮積極財政政策作用，推進全國統一大市場建設。

（作者系中國財政科學研究院原副院長、研究員）