從“裁厘加稅”看晚清財政央地關系

劉軍

清代稅收是我國封建的實物稅收向貨幣稅收演變的重要階段，其重點由“征農”轉向“征商”。1840年—1910年，清政府的財政收入從四五千萬兩白銀擴張到了三億多兩白銀，其中厘金等誕生于地方的稅收起到了很大作用，但它們也為處理中央與地方財政關系留下了難題。

厘金誕生于咸豐三年（1853年），最初是地方為抵抗太平軍籌措軍費而征。厘金雖有稅的性質，但一直沒有被清政府作為正式稅收，而是地方財政的一項重要收入來源。厘金出現前，清朝的地方財政經費主要依靠解協餉制度的運行，需要中央財政來統管地方財政。解協餉制度由解款和協款組成，解款是地方政府的上行款項，協款則是各省根據自身財政盈虧在省際間調配的款項。解協款的流動由中央政府統一調撥，地方要增加財政收入，只能依靠厘金等各種各樣的收費。

厘金分為對門市征收的“坐厘”和對行商征收的“活厘”。活厘具有通過稅的性質，其征收對象為通過厘卡的各種貨物，收入歸屬于地方督撫。在厘金之外，還有子口稅的存在，二者規定只征其一。子口稅是洋貨進口和國貨出口時在海關繳納的關稅，收入歸中央政府。洋貨進入內地，在海關繳納子口稅后，不需再繳納厘金，這實際上是把原來一部分屬于地方財政的收入轉移到中央政府。為此，地方督撫往往強行向進出口貨物征收厘金，還降低征收率爭奪稅源。

隨著厘金征收得越來越多，其弊端也越來越明顯，比如厘卡罰款過多導致民眾負擔過重，一時間“百物滯銷，四民俱困”，“裁厘加稅”就是在這樣的背景下提出的。“裁厘加稅”即通過裁撤地方政府厘金，施行統一的內外稅制，規范和減少地方厘金征收的隨意性和復雜性，以達到便民利商的目的。

中日甲午戰爭后，清政府財政陷入困境，加上世界銀價跌落，中國海關的實際稅率遠低于1858年《通商章程善后條約》所規定的值百抽五（即5%）的稅率。清政府要求關稅實際稅率達到5%，并加強中央財政的權力，廢除厘金、增加關稅的呼聲日益高漲。于是，“裁厘加稅”被提上了重要的議程。

然而，厘金是地方督撫自籌的財源，裁撤厘金牽涉到許多地方官吏的利益。更重要的是，當時清政府的財政赤字十分嚴重，中央想廢弛地方財政定額收支管理制度，又沒有新的可靠稅源加以彌補，所以不得不考慮地方政府的支出問題，只能繼續依賴厘金。清政府嘗試過廢除厘金制度，也逐步提出或試辦了印花稅、統捐、銷場捐、產地捐等新稅，但直到清朝統治被推翻，“裁厘加稅”也沒有實際成果，直到1931年國民政府宣布廢除厘金制度。

從清末至民國時期“裁厘加稅”持久曲折的推進過程，能夠看出財政央地關系的變化對財稅政策落地實施產生的重要影響。

（作者單位：國家稅務總局深圳市南山區稅務局）