鐘思成 黃和 陳奕州

11月3日，倫敦研究各國稅收政策的非政府組織——稅收正義網絡發布的研究披露，美國支持的跨國公司國別報告保密制度，即“全球禁言令（global gag order）”，因其隱瞞逃稅嚴重的跨國公司身份，致使許多跨國公司濫用企業所得稅政策進行逃稅的行為未被察覺。據統計，2016年—2021年，該禁令已導致各國損失超過4750億美元的企業所得稅收入，并且其中29%均由美國跨國公司造成。

美國阻礙國別報告公開

通常，各國政府收集的國別報告能追蹤跨國公司利潤的全球流動情況，并曝光各國遭遇的企業利潤轉移和逃稅問題，以提高跨國企業稅收的透明度。然而，2013年八國集團委托經濟合作與發展組織制定相關標準后，國別報告公開制度一直面臨著來自美國的反對和阻撓。

美國聯合其國際盟友，在2015年推動了國別報告公開制度國際規則的修改，要求政府收集數據后，在公開前必須對數據進行匿名處理，并禁止任何國家（地區）政府以非匿名形式公開數據。匿名版報告雖能揭示總體少繳了多少企業所得稅，卻無法鎖定具體逃稅的跨國公司，喪失了對逃稅跨國公司應有的震懾效果。如今，匿名報告規則已深刻影響到全球稅收治理格局，使得原本旨在增強稅收透明度的國別報告制度被扭曲為“全球禁言令”，為跨國公司逃稅提供了“保護傘”。

此外，美國共和黨還通過政治手段施壓，反對在美國國內公開企業涉稅信息。美國財務會計準則委員會2023年12月發布文件，要求企業按管轄地披露涉稅信息。美國共和黨對該準則一直持反對態度。2023年7月，15名共和黨國會議員曾聯名致信該委員會，要其放棄要求企業披露更多涉稅信息的提案。共和黨還在2025財年金融服務和一般政府撥款法案中明確加入條款表示，若美國財務會計準則委員會不取消其稅收透明度的要求，美國證券交易委員會將無法批準其預算。這一條款直接威脅到美國財務會計準則委員會作為獨立標準制定機構的基礎。

共和黨這一立場在一定程度上鼓勵了美國跨國公司隱瞞涉稅信息。今年9月，美國商會聯合多個全國性行業協會致信美國政府官員，對澳大利亞新實施的公開國別報告制度表達強烈不滿并尋求干預。一些美國跨國公司聲稱，國別報告要求披露的商業和財務數據可能使競爭對手發現定價策略、利潤率等重要商業信息，從而影響他們的市場競爭力。

2016年—2021年，在“全球禁言令”阻斷信息追蹤的背景下，這些跨國公司利用各國稅制差異，已導致總計4750億美元的稅收損失。其中，美國首當其沖損失了1585億美元，法國、德國、印度分別損失了323億美元、303億美元和244億美元。

“全球禁言令”反映美稅收霸權理念

“全球禁言令”之所以能長期存在，本質上是美國單邊稅收霸權理念在全球稅收治理中的體現。隨著經合組織主導的傳統稅收共識受到沖擊，兩種對立的國際稅收治理方向浮出水面：一個是繼續維持服務于特定國家稅收優勢的封閉規則，另一個是轉向構建基于多邊共識的開放體系。

特朗普開啟第二任期之初，便通過一份總統備忘錄拋出立場：美國不再承認其他國家對境內運營的美國跨國公司擁有征稅權，即主張在全球運營的跨國公司，只能由其總部所在的國家行使征稅權。

這一頗具顛覆性的主張，實際上與特朗普第一任期出臺的2017年《減稅與就業法案》形成呼應。該法案本意是吸引利潤回流，卻為跨國公司稅務籌劃打開了方便之門。法案實施后，美國跨國公司的實際企業所得稅率從32.9%降至20.8%，科技行業跨國公司實際稅率更是僅為10.8%。

美國又通過推動“全球禁言令”阻斷利潤轉移的信息追蹤渠道，形成“低稅+匿名”的雙重庇護。這導致與2016年相比，2021年美國跨國公司從海外經營地轉移回美國的利潤規模翻了一番，但同期它們在美的納稅總額卻不增反降。

美國的這一主張將美國在國際稅收領域的立場倒退回國際聯盟成立前的“強權即公理”狀態，它單方面否定了企業應在創造價值的經營地納稅這一公認原則，本質是要將美國跨國公司全球利潤的征稅權牢牢攥在自己手中，剝奪其他市場所在國的正當稅收權利。

國際社會正構建更透明的稅收體系

與美國單邊主義行動形成對比的是，國際社會正在通過聯合國平臺積極推進國際稅收治理體系的改革，致力于構建更加公正、包容的全球稅收治理體系。

2024年，聯合國國際稅務合作框架公約職責范圍文件的通過，被視為這一多邊主義合作進程中的一個重要節點。該文件明確承諾，將致力于實現“公平分配征稅權，包括對跨國企業公平征稅”。這反映了國際社會的普遍共識：跨國公司的納稅義務應當與其全球經營活動相匹配，而非僅僅歸屬于總部所在地。在此基礎上，各國正就聯合國稅收公約展開談判。這一公約預計將于2027年出臺，旨在建立更加透明、民主的全球稅收決策機制，捍衛并重塑各國的稅收主權。

在具體制度設計上，公約的改革方向已基本明確，即將跨國公司全球業務視為有機整體，依據各國實際經營規模按比例分配應稅利潤，以此取代將跨國公司各分支視為獨立實體分別征稅的“獨立交易原則”。聯合國的改革方案將有助于減少把利潤轉移至低稅率卻毫無生產經營活動地區的行為，從制度層面壓縮利用“避稅天堂”進行利潤轉移的空間。

這一制度優勢正推動各國采取實際措施提升稅收透明度。今年以來，歐盟和澳大利亞率先在本土部分解除了“全球禁言令”。今年7月，聯合國第四次發展籌資國際會議通過的《塞維利亞承諾》提到，將評估建立全球公開報告數據庫的可行性，推動解除“全球禁言令”。