陳思遠 楊湘平 彭琳軒

9月23日，經濟合作與發展組織（OECD）發布第八次國別報告同行審議報告，對142個國家和地區的國別報告實施情況進行了全面評估。同行審議報告顯示，全球稅收透明度持續提升，越來越多的國家和地區建立了國別報告的法律框架，并簽署了信息交換協議。

越來越多的國家和地區執行國別報告制度

據了解，作為應對稅基侵蝕和利潤轉移（BEPS）第13項行動計劃的核心成果，國別報告不僅是提升稅收透明度的重要工具，也是應對稅基侵蝕和利潤轉移行動計劃中唯一具備全球性、系統性交換機制的標準化信息報告制度。其有效實施對于防止利潤轉移、確保稅收與經濟實質相匹配具有重要意義。

國別報告制度要求合并收入超過7.5億歐元（或等值本地貨幣）的跨國企業集團，須每年向其最終母公司所在地稅務部門提交國別報告。國別報告內容涵蓋跨國企業集團在各稅收管轄區的收入、利潤、納稅額、員工人數、有形資產等關鍵指標。國別報告制度旨在顯著提升稅收透明度，并從根本上增強各國稅務部門對跨境稅源進行風險評估的能力。

各國稅務部門將依據允許稅務信息自動交換的國際協議（如《多邊稅收征管互助公約》、避免雙重征稅稅收協定或稅務信息交換協定），自動將國別報告交換至該跨國企業集團擁有稅收居民成員實體的每一個相關管轄區的稅務部門。此外，交換雙方還需簽訂《合格主管當局協議》，以具體規定國別報告交換的操作細節與實施安排。

截至2025年9月，全球已建立超過4900個有效的雙邊交換關系，顯示出該制度已在全球范圍內形成廣泛而深入的執行網絡。

在國內法律框架、涉稅信息交換等方面取得進展

在國內法律與行政框架方面，截至2025年3月31日，超過120個司法管轄區已建立國內國別報告法律框架，較去年的115個有所增加，表明應對稅基侵蝕和利潤轉移包容性框架在推動規則統一方面取得了顯著成效，全球范圍內的大型跨國企業集團已普遍被要求提交報告。

盡管整體進展良好，但同行審議報告指出，仍有22個轄區需盡快建立或完善其國內法律或行政框架，這些轄區大多尚未啟動立法程序或立法草案仍處于懸而未決的狀態。此外，有27個轄區雖然已具備基本法律框架，但立法中的一些具體條款與經合組織最低標準不完全一致，應該改進。比如：關鍵定義缺失或不準確，貝寧、布基納法索等國的立法中，缺少對“跨國企業集團”“成員實體”“系統性失敗”（指一個國家的稅收法律制度或行政管理體系本身存在缺陷或漏洞，導致納稅人即使秉持良好意愿，也無法合理確定其關聯交易是否符合獨立交易原則，或者無法避免遭受雙重征稅）等核心術語的明確定義，或其定義與經合組織標準存在偏差，這給納稅人的合規和稅務部門的執行帶來了不確定性。再比如，本地申報條件過寬，可能造成重復申報和合規負擔。還有，貨幣換算規則不一致造成申報門檻不一，對于母公司所在地不在本地的跨國企業集團，若其編制合并報表中使用的貨幣與本轄區貨幣不同，可能產生與經合組織指引不一致的計算結果，導致本不應申報的實體被迫進行本地申報。另外，執行機制薄弱，部分轄區缺乏對未申報、遲申報或誤申報行為的明確處罰措施，影響了法律的威懾力。

在涉稅信息交換框架方面，同行審議報告顯示，101個司法管轄區已通過《多邊主管當局協議》或雙邊協議，數量較2024年的93個有所增加，這意味著全球主要的資本輸出國和中等經濟體已基本被納入涉稅信息自動交換網絡。但是報告也指出，多個轄區（如法國、德國、印度尼西亞）曾因技術問題導致部分報告交換延遲，雖然問題最終已被解決，但表明維持信息交換系統的穩定可靠仍是一個持續性的挑戰。此外，還有部分國家（如埃及、科特迪瓦、摩洛哥）尚未建立有效的交換關系，同行審議報告建議這些國家盡快完成相關協議的簽署與實施。

在保密性與合規使用方面，截至2025年3月31日，107個司法管轄區已通過全球論壇關于保密性和數據保護的評估，較2024年的99個有所增加。89個轄區向包容性框架提供了詳細資料，證明其已采取措施（如內部指引、員工培訓、法律禁令等），確保國別報告的合規使用，數量較2024年的84個有所增加。對于那些尚未開始交換或接收報告的轄區（如洪都拉斯、毛里塔尼亞），同行審議報告建議其必須在首次交換信息前，確保滿足“合規使用”的條件，防范數據濫用風險。

各轄區實施國別報告制度的進程不均衡

2025年的同行審議報告不僅提供了全球層面的宏觀數據，更通過142個管轄區的個體報告，顯示了國別報告制度在具體實踐中呈現出的多樣性與復雜性。根據其立法完整性、交換機制有效性及審議建議的演變，可將各管轄區大致歸納為以下5類典型情況：

成熟實施國家。這類國家多為立法較早的經合組織或二十國集團成員，其國內法律框架與應對稅基侵蝕和利潤轉移第13項行動計劃高度契合，并在實踐中展現出持續、穩健的執行與涉稅信息交換能力，其中典型代表包括澳大利亞、德國、日本、英國。具體而言，這類國家的特點包括：一是法律框架健全，關鍵定義完整，條文清晰明確；二是交換機制成熟，不僅激活了廣泛的雙邊交換關系，還建立了高效的內部運作流程；三是合規使用嚴謹，能夠提供充分證據證明，國別報告信息嚴格限于高層次轉讓定價風險評估，而未直接用于具體稅務調整或非稅收目的。

近期完善國家。這類國家在以往的審議中曾被指出存在若干立法缺陷或操作空白，但在2025年審議周期前，通過積極修訂法律、發布實施細則等方式，有效解決了大部分問題，展現出強烈的合規意愿和執行能力，包括蒙古、以色列、喀麥隆、黑山等。例如，在2022年—2023年審議中，以色列在“跨國企業集團”“成員實體”等關鍵定義以及本地申報的限制條件等方面，均被同行審議報告提出改進建議。2025年報告顯示，該國通過發布詳細的所得稅通函，針對全部改進建議，對所有缺陷進行了澄清和修正。

在2025年審議周期前，蒙古國通過積極修訂法律、發布實施細則等方式，有效解決了國別報告制度中的大部分問題，展現出較強的合規意愿和執行能力。圖為蒙古國首都烏蘭巴托城市一角。

持續改進國家。這類國家已建立了國別報告的基本法律框架，但在某些具體條款上長期存在與最低標準不一致之處，導致審議建議持續存在，包括印度、波黑等。

立法滯后國家。這類國家尚未出臺要求提交國別報告的國內立法，因此同行審議報告給出了最基礎的建議——盡快推進相關國內立法和行政框架的實施，包括多米尼克、科威特、摩爾多瓦、納米比亞等。這些國家多為發展中國家或小型經濟體，可能面臨立法資源有限、稅務征管能力不足、對跨國企業監管需求不迫切等挑戰。

非互惠管轄區。這類轄區通常是國際金融中心，其稅制特點決定了它們擁有大量作為跨國企業母公司或替代母公司的居民實體，但很少作為跨國集團的成員實體所在地，包括開曼群島、百慕大、英屬維爾京群島等。這類轄區已建立要求母公司提交國別報告并予以交換的法律框架，但暫時停止本地申報（不提交國別報告），并已通知經合組織不接收他國報告，因此，同行審議暫不對其“合規使用”環節進行評估。例如，百慕大雖主動提供了其合規使用措施的信息，但審議結論仍為“未審議”。

對不同類型國家的分析表明，各管轄區實施國別報告制度的進程是不均衡的。同行審議機制既反映出一些國家的成熟經驗，也精準揭示了一些國家面臨的具體障礙，為國際社會有針對性地提供能力建設支持、推動全球稅收透明度網絡實現全覆蓋提供了清晰的路線圖。