何振華 馮子奕 寧致超

近日，經濟合作與發展組織（OECD）秘書處發布了《稅收征管3.0：從愿景到戰略》報告，報告闡述了推進“稅收征管3.0”變革的必要性，提出了核心建議，給各國稅務部門提供實踐參考。該報告還收錄了部分國家稅務部門已采取行動的相關材料及經驗。

未來愿景包含三大核心要旨

2020年12月，經合組織發布《稅收征管3.0》報告，描繪了未來稅收征管的愿景。經合組織之所以出臺該報告，是因為當時相當數量國家的稅收征管模式高度依賴納稅人自主歸集、整理、核實并申報涉稅數據，其在縮小稅收差距（潛在稅收與實際稅收之差）、減輕納稅人負擔方面的作用已接近極限。隨著相關國家整體經濟轉型日益加速及商業模式、就業模式不斷變化，當時的稅收征管模式逐漸成為引發摩擦、造成效率低下的因素。

《稅收征管3.0》報告提出三大核心要旨。一是以納稅人為中心，構建更無縫、低負擔的稅收流程；二是將身份認證、信息核驗、稅款計算與繳納等流程，逐步遷移至納稅人日常交易、經營、收付款及溝通所依賴的自有系統；三是推動稅收征管形成與當前截然不同的模式。

《稅收征管3.0：從愿景到戰略》報告指出，在實踐層面，當前多國采取的稅收征管相關舉措已趨近“稅收征管3.0”模式，工資薪金所得稅代扣代繳系統便是典型。該系統將稅收流程嵌入雇主薪酬管理軟件這一納稅人的自有系統，自動幫助納稅人完成應納稅額核算，并在多數情況下直接向稅務部門完成稅款繳納，極大降低了雇主與雇員的負擔，稅收流失也微乎其微。英國相關稅收差距報告顯示，代扣代繳系統下工資稅的稅收差距不足1%，遠低于中小企業自行申報15%的差距比例。

不少國家在個人所得稅領域進一步推進改革，除工資薪金外，還通過第三方系統核算個人所得稅的其他組成部分。這些系統或直接代扣代繳稅款，或為納稅申報表提供部分乃至全部預填數據。比如新加坡推出“無感辦稅”服務，依托國家數字身份認證平臺，在納稅人授權下整合政府、銀行及企業等機構信息，實現跨部門協同與“一次告知”，目前約98%的個人納稅人通過電子申報，且大多數情況下能實現稅款的自動計算。

此外，稅收流程與福利系統、人口登記庫、監管機構等其他行政系統的聯動，還能為政府部門提供更無縫的數字化公共服務創造重大機遇。部分國家正將稅收征管數字化轉型與政府整體數字化轉型同步推進，形成相互促進的良性循環。

“稅收征管3.0”模式要求稅務部門與“稅收生態系統”加強協作。稅收生態系統是指由服務提供商、中介機構、軟件開發商等構成的網絡。加強協作面臨諸多挑戰：需引導相關人員接受稅收征管去中心化的新思維，做好變革的長期性準備，承擔可能產生的前期成本；需明確稅收流程嵌入自有系統的具體路徑，構建完善的法律框架，界定各方角色責任；還需開展新型國際合作，消除跨境活動中的摩擦，并通過協作與知識共享降低開發成本。

從三個方面推進組織變革

“稅收征管3.0”模式將組織變革的核心要素歸納為文化價值觀、組織結構與組織能力三個方面，而變革這些要素絕非易事。一方面，現行征管模式只能漸進式調整，且一些征管系統與模式在相關領域仍需持續運行多年。另一方面，變革要以思維方式的轉變為核心，稅務部門要加快對未來角色的認知轉變，以此減輕干擾、推進變革，形成既優化現有模式又加速數字化轉型的良性循環。

成功的數字化轉型依賴于組織文化變革，這要求稅務部門的各個層級明確自身權責，打造以納稅人為中心的文化。稅務部門的領導層要從傳遞數字化轉型的愿景入手，闡述其能為納稅人、社會和整體經濟帶來的益處。比如，新冠疫情期間，多國稅務部門就曾快速調整工作方式，從納稅人視角解決問題，展現出對征管環境認知的轉變。稅務部門的領導層需要引導全體稅務人員主動感知變革的重要性，增強自身使命感。

組織結構調整要求打破稅務部門內部壁壘，推進覆蓋各職能的舉措。短期來看，要加強部門協作，優化業務流程，明確如何解決納稅人面臨的痛點，以及如何通過協同方式提升稅法遵從度。長期來看，隨著數字化轉型推進及稅務流程日益融入納稅人的自有系統，組織結構需聚焦于與“稅收生態系統”的互動管理。例如，芬蘭稅務局的“客戶導向”實踐便是有益參考。

數字化轉型需適配新的組織能力，重點要關注五大關鍵問題，即：現行法律框架是否需調整以支持稅收征管流程嵌入納稅人自有系統；稅務人員是否具備必要數字能力，如何通過人員培訓及人才招聘彌補能力短板；現有信息系統能否實現與納稅人自有系統的大規模對接、是否支持機器間自動交互；是否有充足預算在維持現有稅收體系運轉的同時推進數字化轉型；現有治理框架是否具備足夠靈活性與敏捷度。各國稅務部門如果遇到這些運營能力不足問題，建議強化頂層設計，組建含業務、信息、法律和預算部門人員的評估小組，全面評估相關運營能力。加拿大的“數字化學習與文化概覽”和瑞典的“助推計劃”可提供借鑒。

強化“稅收生態系統”思維

“稅收生態系統”結構復雜且形態多樣，稅務部門難以完全主導和掌控。因此，稅務部門的角色需從傳統的管理者轉變為監督者與引導者。

要實現這一角色轉變，稅務部門需與“稅收生態系統”參與者共同確立清晰框架，根據不同場景靈活調整參與方式。對于安全數字身份系統等已成熟驗證的領域，稅務部門可保持監管姿態；而對于存在風險的領域，尤其是在數字化轉型過渡階段，稅務部門須主動作為，通過制定通用標準或資質許可等方式進行規范。此外，針對尚未數字化的領域，稅務部門還應聯合其他利益相關方推動變革，逐步強制推行標準化數據格式、數字記錄保存、電子支付與數字申報，通過政策激勵提升數字化方案的采納率。在此過程中，應兼顧老年人、缺乏數字工具與基礎設施人群等數字弱勢群體需求，確保變革的包容性。

“稅收征管3.0”模式將“稅收生態系統”思維的核心戰略要素歸納為四大板塊，各板塊均有明確的實踐目標與行動路徑。

繪制“稅收生態系統”圖譜。這一板塊的目標在于確定稅收流程的最佳嵌入位置，并評估該位置的可靠性、穩健性與安全性。以共享經濟與零工經濟平臺為例，稅收流程的實現既依賴于平臺自身軟件，也依賴于納稅人身份識別系統與支付系統。具體實踐中，需繪制動態的生態系統主體圖譜，識別可信主體與潛在風險。除設計涵蓋所有主要主體的宏觀圖譜外，還可按中小企業、大型企業等納稅人類型或稅種類別繪制細分圖譜。圖譜應由稅務人員與精選的“稅收生態系統”代表共同繪制，并作為“動態文檔”持續更新。新西蘭稅務局的“生態系統分類”與芬蘭稅務局的“實時經濟生態系統”實踐，為這一行動提供了可借鑒的范例。

擁有共同愿景。稅務部門要致力于使“稅收生態系統”的參與者都能對未來稅收征管愿景產生強烈認同，稅務部門可采取兩項行動。一是通過演講、媒體宣傳、非公開交流等方式，定向對接核心利益相關方，分享未來稅收征管愿景及“稅收生態系統”的角色定位。二是建立或參與代表小組，與“稅收生態系統”核心參與者合作推進“去中心化稅收征管改革”。新西蘭稅務局的“稅收與社會政策體系管理”可為各國提供借鑒。

圖為芬蘭首都赫爾辛基街景。經合組織最近在一份報告中指出，稅務部門在稅收數字化轉型過程中的首要任務，是聯合其他“稅收生態系統”參與者制定潛在項目路線圖，芬蘭的“商業活動生態系統”實踐提供了有益借鑒。

漸進式改革的協同設計。雖然數字化轉型需漸進推進，但可通過構建良性循環加速變革進程。稅務部門在這一過程中的首要任務，是聯合其他“稅收生態系統”參與者制定潛在項目路線圖。需清晰展示從“稅收征管3.0”愿景到項目具體實施的邏輯鏈條，并持續提供資源支持。需按時間、部門、項目等維度，將愿景拆解為更詳細、更可執行的要素，確保數字化項目覆蓋所有既定目標，并與“稅收生態系統”參與者共享項目成果。芬蘭的“商業活動生態系統”實踐提供了有益借鑒。

政府整體協同方案。當前多國正將數字化轉型納入“整體政府”框架，以提升整體社會效益。稅務部門要利用專業的知識與經驗，與其他政府部門協作，識別和把握共同機遇，具體可從兩個層面展開：一是從更具實操性的層面，識別其他政府部門掌握的關鍵信息來源，通過信息的自動化數字交換實現互利共贏。二是若當前尚無整體政府數字化轉型舉措，稅務部門可推動以納稅人為中心的數字化轉型，在各政府部門中發揮“催化劑”作用，促進跨部門協同變革。