羅志恒

“十五五”規劃建議在宏觀經濟治理、全國統一大市場建設、收入分配和綠色發展等方面部署了一系列涉稅任務。更好發揮稅收職能作用，服務經濟社會發展是“十五五”時期稅收制度改革和稅收政策優化的應有之義。

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）擘畫了未來五年我國經濟社會發展的宏偉藍圖，目標的實現有賴于改革與開放的深入推進，有賴于制度和政策的保障支持。稅收以國家政治權力為基礎參與國民收入分配，籌集收入以保障居民的醫療、教育、養老等公共服務需求，調節收入和財產分配以促進社會公平。法治化的稅收制度有助于穩定經營主體預期，階段性的稅收政策則發揮了結構性支持作用。此前持續優化的稅收制度和減稅降費政策降低了企業經營成本、推動了科技創新、提振了消費，在高質量發展中發揮了重要作用。面向未來，稅收制度改革和政策優化將發揮更加積極的作用，有必要更好發揮稅收職能作用，服務“十五五”經濟社會發展。

從三個維度認識“十五五”經濟社會發展目標和任務

《建議》對未來五年我國經濟社會發展環境、面臨的機遇與挑戰、主要目標任務和制度保障作了非常務實和前瞻的部署安排。稅收是財政收入的重要組成部分，稅收政策是財政政策的重要抓手，必須主動對標，錨定目標，積極作為，推動“十五五”時期稅收改革發展。

筆者認為，《建議》對經濟社會發展及稅收的部署安排非常全面，從經濟社會發展目標和任務看，可以從三個維度認識其核心邏輯和主線：

更加注重優化供給結構，既發揮供給的牽引作用，又提高發展的安全性。《建議》在目標中提到“高質量發展取得顯著成效”“科技自立自強水平大幅提高”，在任務中提到“建設現代化產業體系，鞏固壯大實體經濟根基”和“加快高水平科技自立自強，引領發展新質生產力”，均著眼于從供給側提高全要素生產率，推動我國制造業從中低端向中高端供給邁進，這既是實現高質量供給滿足和促進需求釋放的需要，更是國家競爭和發展安全的需要。

更加注重擴大內需提振消費，既促進內部供需循環暢通，又改善外部地緣經濟關系。《建議》在目標中提出“居民消費率明顯提高”，在任務中提出“建設強大國內市場”。強大的內需既能消化部分行業的產能，推動新舊動能轉換更加順暢，又能逐步降低對外需的依賴，進而增強我國經濟韌性。

更加注重公平發展，既包括人民共同富裕，也包括區域協調發展。《建議》在指導思想中提出“全體人民共同富裕邁出堅實步伐”，在目標中提出“分配結構得到優化，中等收入群體持續擴大”，在任務中提出“扎實推進鄉村全面振興”“促進區域協調發展”“扎實推進全體人民共同富裕”。在當前發展階段，促進共同富裕和區域協調發展不僅是公平問題，還是效率問題，更公平的收入分配有利于提振消費、更協調的區域發展意味著中西部地區生產效率逐步向東部地區看齊，從而進一步提高發展速度和質量。

更好發揮稅收職能作用，進一步完善稅收制度、優化稅收政策

稅收是宏觀經濟治理的重要抓手，既能作用于供給側推動建設現代化產業體系和高水平科技自立自強，又能作用于擴大內需建設強大國內市場，還能作用于促進收入公平分配以實現共同富裕。因此，更好發揮稅收職能作用，服務經濟社會發展是“十五五”時期稅收制度改革和稅收政策優化的應有之義。

更好發揮稅收籌集收入的功能，為政府基本公共服務和基本民生保障提供必要財力。稅收的首要職能是籌集財政收入。減稅降費要有限度，否則宏觀稅負持續下行，政府公共服務就缺乏必要的財力支持，從長期看不利于經營主體的發展，稅收必須要在激發經營主體活力與籌集必要收入中取得平衡。筆者建議，需進一步規范稅收優惠，嚴格清理地方為招商引資等違規出臺的稅收優惠政策；對于到期的稅收優惠，效果較好而且有必要延期的可以延期或者通過制度化固定下來，對于效果不佳的應自然終止。制定稅收優惠應著眼長遠，需有定期評估機制、退出機制和明確標準，這樣企業和政府才都有明確的預期。

確保稅收中性，稅收優惠要更加尊重稅種屬性和客觀規律，避免扭曲競爭秩序，促進統一大市場形成。不同稅種有不同職能，不是每個稅種都具備調節功能。比如，增值稅貫穿生產各個環節，過多的增值稅優惠可能造成抵扣鏈條斷裂，從而扭曲增值稅中性特征。筆者認為，稅收政策研究和制定有必要從大局出發，不頻繁調整稅收優惠，不搞碎片化的稅收優惠，堅持稅收中性、尊重稅種屬性，多從營商環境改善和產權保護的角度考慮問題，降低企業經營成本和穩定市場預期。

根據產業生命周期推出合適的稅收政策，避免行業產能過剩、發揮市場競爭機制作用、促進產業升級。包括稅收政策在內的產業支持政策不能用簡單的是否“需要”來評價，而是應符合產業生命周期。筆者建議，當產業發展處于投入大、周期長、風險高的幼稚期，可通過研發費用加計扣除、所得稅低稅率等稅收支持政策以及補貼予以支持；當產業邁入成熟期，相關支持政策有必要適時退出，以促進行業內公平市場競爭，避免過剩產能。比如，隨著我國新能源汽車產業逐步進入成熟期，車輛購置稅減免政策分階段退坡。

稅收支持政策更加精準聚焦科技創新、綠色發展、鄉村振興等國家重大戰略領域，促進科技創新和現代化產業體系建設。目前的稅收支持政策覆蓋面廣，但碎片化特征明顯，部分行業企業過度依賴稅收支持政策而非市場開拓和科技研發，這樣也弱化了稅收支持政策效果。筆者認為，有必要系統清理已有稅收支持政策，將特殊時期（如疫情期間）出臺或支持特殊行業（如曾處于幼稚期，現發展為成熟期的產業）、特殊主體（如曾為小微企業，現發展為更大規模企業）、特殊業態（如線上經濟）發展的政策資源騰出，集中支持基礎研究、綠色發展、鄉村振興等領域，以發揮更好的政策效果。

建立更加公平稅收制度、構建消費導向型稅收制度、優化稅收分享規則，促進收入財產分配公平，提振消費擴大內需。其一，完善個人所得稅制度，逐步從綜合與分類相結合的征收方式走向綜合征收，實現在統一的稅收框架下對不同性質的收入征稅；其二，研究財產相關稅收開征的可行性；其三，建議推動增值稅分享規則從生產地向消費地轉型，激發地方政府促消費的積極性。

構建適配數字經濟和服務經濟發展的稅收制度，持續推動稅制綠色化。稅制改革既需順應時代和經濟社會發展需要，也要前瞻性推動經濟社會發展。當前我國已進入服務業主導的經濟發展階段，數字經濟占比持續提升，人工智能應用持續擴大，應構建適配數字經濟和服務經濟發展的稅收制度尤為重要，其中涉及稅基認定、協調稅源與稅收背離的矛盾等問題需解決。同時，貫徹落實綠色發展理念，應進一步推動稅制綠化。比如，將消費稅擴圍到高污染、高耗能行業，研究開征碳稅等。

（作者系粵開證券首席經濟學家、研究院院長）