劉和祥

將揮發性有機物全部納入環境保護稅征收范圍，是基于環境治理、稅制優化的客觀需求以及國家戰略部署作出的必然選擇。

10月28日，第十四屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議決定對《中華人民共和國環境保護稅法》進行修改，明確將全部揮發性有機物納入環境保護稅征收范圍，自公布之日起生效施行。

作為我國首部專門體現綠色稅制的單行稅法，此次環境保護稅法的修訂，既是對生態環境保護實際需求的精準響應，也是落實“完善綠色稅制”改革要求的具體實踐，將為大氣污染防治提供強有力的支持。

為何將揮發性有機物納入征稅范圍

揮發性有機物指的是在常溫條件下以蒸氣形態存在于空氣中的一類有機化合物，依據其化學結構，可劃分為烷烴類、芳香烴類、烯烴類、鹵代烴類、酯類、醛類、酮類以及其他化合物等八大類別。

將揮發性有機物全部納入環境保護稅征收范圍，是基于環境治理、稅制優化的客觀需求以及國家戰略部署作出的必然選擇。

從環境治理的緊迫性來看，揮發性有機物是當前大氣污染的核心污染源之一。作為參與大氣光化學反應的有機化合物的統稱，其是形成細顆粒物（PM2.5）和臭氧的關鍵前體物，能直接引發霧霾、光化學煙霧等突出的大氣環境問題。近年來，我國空氣質量改善成效顯著，但臭氧污染問題日益突出，部分地區夏秋季節臭氧超標天數占比呈上升趨勢，而揮發性有機物排放正是影響臭氧污染治理的主要因素。并且，揮發性有機物可通過吸入、飲食等途徑進入人體，對肝臟、腎臟、呼吸道、神經系統、心血管系統等多個系統產生毒性作用。我國工業源揮發性有機物排放涉及石化、化工、工業涂裝、包裝印刷、油品儲運銷等多個重點行業，排放源分散且管控難度大，已成為大氣環境質量持續改善的主要阻礙。

從稅制完善角度來看，原有征稅范圍需要擴大。2016年環境保護稅法制定時，遵循“稅負平移”原則，僅將此前已征收排污費的苯、甲醛等18種揮發性有機物納入征稅范圍。然而，隨著環境監測技術的發展，目前可檢測的揮發性有機物達300余種，大量排放源長期處于稅收監管盲區。這種“選擇性征稅”模式既不利于稅收公平，也難以構建全方位的污染管控機制，迫切需要通過修訂法律來填補制度空白。

從政策導向來看，此次修訂是落實國家生態環境保護戰略的重要舉措。黨的二十屆三中全會明確提出“實施支持綠色低碳發展的財稅、金融、投資、價格政策和標準體系”“完善綠色稅制”，《中共中央、國務院關于全面推進美麗中國建設的意見》也要求“完善征收體系，加快把揮發性有機物納入征收范圍”。稅收作為環境治理的重要政策工具，通過將揮發性有機物全部納入征稅范圍，能夠構建“多排多繳、少排少繳、不排不繳”的激勵和約束機制，引導企業主動減少污染物排放，推動形成綠色生產方式。

科學立法與穩妥推進的有機統一

此次環境保護稅法修訂，雖僅新增一條核心條款，卻蘊含著豐富的制度創新，體現了科學立法、民主立法、依法立法的要求。

實現“全面覆蓋”，彰顯治理決心。新修改的環境保護稅法增加一條，作為第二十七條。該條明確，對直接向環境排放本法所附《應稅污染物和當量值表》規定以外的揮發性有機物的企業事業單位和其他生產經營者開展征收環境保護稅試點工作。這意味著，我國對揮發性有機物的稅收調控從“選擇性”邁向“全面性”。它向全社會傳遞了明確且強烈的信號：任何向環境排放揮發性有機物的行為，均需承擔相應的經濟成本。此舉實現了對所有揮發性有機物排放源的無差別覆蓋，為構建公平的稅收環境和市場競爭秩序奠定了堅實基礎。

采用試點先行的漸進式改革路徑。鑒于揮發性有機物排放源眾多、涉及工藝環節復雜、監測計算要求高、稅額核算難度大，且納稅人缺乏相關申報納稅經驗，若直接全面推行征收，風險較高。因此，修訂案采取“先試點、后推廣”的穩妥方式，授權國務院對環境保護稅法所附《應稅污染物和當量值表》規定以外的揮發性有機物開展征收試點工作。這種模式借鑒了營改增、水資源費改稅等改革的成功經驗，通過試點積累征管經驗、完善技術標準，能夠有效控制全面鋪開可能帶來的風險和沖擊，確保稅制改革平穩實施。同時明確規定，國務院需在試點實施辦法施行之日起五年內，就試點情況向全國人大常委會報告，并及時提出修改法律的建議，形成“試點、評估、完善、推廣”的良性機制。

構建技術支撐的制度化保障。修訂案要求國務院及其有關部門依據揮發性有機物的特點，合理設定征稅范圍，完善監測技術和排放量計算方法。這一規定充分考慮了征管中的技術難題，為建立科學合理的征收體系提供了制度依據。近年來，我國揮發性有機物監測技術取得了長足進展，在線監測、紅外遙感、無人機巡查等技術手段得到廣泛應用，為精準核算排放量、規范稅收征管奠定了技術基礎。通過將技術標準建設納入法治軌道，能夠確保稅收征管的科學性和公正性，避免因監測方法不統一、核算標準不一致而引發的稅收征管爭議。

綠色稅制升級具有多維價值

此次環保稅法擴大揮發性有機物征稅范圍，對推動經濟社會發展的綠色轉型將產生多重影響。

在發展層面，有助于推動經濟社會綠色轉型。將揮發性有機物全部納入環保稅征收范圍本質上是運用稅收手段優化資源配置，倒逼高污染、高排放企業轉型升級，為節能環保企業營造公平競爭的市場環境。短期來看，石油化工、包裝印刷、家具制造、工業涂裝等重點排放行業的企業，可能面臨一定的稅收成本壓力。長遠來看，稅收成本壓力將轉化為技術升級的驅動力，推動相關行業綠色化、高端化、智能化發展，促進產業結構的優化升級。那些率先完成綠色技術改造、實現低排放甚至零排放的企業，不僅能享受“少排少繳”的稅收激勵政策，降低合規成本，更能塑造綠色品牌形象，在日益重視可持續發展的市場競爭中贏得先機，從而推動加速形成綠色生產方式。此外，新政策的施行將促使涵蓋監測設備、治理技術、環保服務等多個領域的揮發性有機物治理市場發展，為綠色產業發展注入動力。

在制度層面，有助于完善綠色稅制體系。此次修訂將征稅范圍從傳統污染物拓展至新型大氣污染源，實現了對大氣主要污染物的全面覆蓋。結合資源稅、消費稅等相關稅種，我國已構建起“多稅共治、多策共促”的綠色稅制體系，借助稅收杠桿的綜合調控作用，為生態環境保護提供了堅實的制度支撐。同時，環保稅全部作為地方收入，有助于地方政府更有效地履行環境保護職責，激發其在環境治理工作中的主觀能動性。此舉能夠推動地方政府在揮發性有機物監測、執法監管等領域的能力建設，構建“征稅、治理、減排”的良性循環機制，為區域生態環境質量的提升提供堅實保障。

在征管層面，有助于協同共治與能力提升。揮發性有機物全部納入環保稅征收范圍對稅收征管提出了更高要求，也將有力推動構建更為緊密的部門協同共治機制。由于揮發性有機物排放監測難度大、核算標準復雜，需要稅務部門與生態環境部門進一步深化合作，完善“企業申報、稅務征收、環保監測、信息共享”的共治模式。通過共建涉稅信息共享平臺，實現監測數據、申報數據、征管數據的實時共享，提升征管效率與精準度。不斷健全技術標準體系，加快制定揮發性有機物排放量核算技術規范，明確監測方法選擇優先級和適用條件，形成科學統一的計量標準。重點完善在線監測、物料衡算和排放系數等方法在不同情境下的技術指引，為納稅人提供清晰的操作指南。對稅務部門而言，需加強專業化能力建設，提升稅務人員對揮發性有機物監測技術、排放量核算方法、行業生產工藝等方面的專業認知水平，確保稅收征管的規范性與公正性。同時，優化納稅服務，簡化申報流程，為企業提供政策咨詢、申報輔導等服務，幫助企業準確理解政策、規范履行納稅義務。生態環境部門需加強監測能力建設，完善揮發性有機物監測技術體系標準，為稅收征管提供可靠的監測數據支撐。

在社會層面，有助于增進生態福祉。揮發性有機物全部納入環保稅征收范圍將帶來顯著的生態效益與社會效益。隨著揮發性有機物排放總量的減少，空氣質量將持續改善，霧霾、臭氧污染等環境問題將得到有效緩解，公眾的生態環境獲得感、幸福感和安全感將不斷提升。同時，這將降低空氣污染對人體健康的危害，減輕醫療負擔，提升全民健康水平，產生健康效益。此外，成本的傳導可能最終影響到消費端，引導公眾優先選擇綠色、低碳、環保的產品，從而在消費側形成對企業綠色生產的“正向反饋”，推動全社會形成綠色低碳的生產生活方式。

（作者系國家稅務總局稅收科學研究所研究員）