田志偉 卓庭

推動稅收優惠政策規范化，既有助于緩解財政壓力，增強財政可持續性，又能夠提升政策精準性，更好發揮稅收政策效能。

黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）強調“規范稅收優惠政策”。伴隨著稅制改革進程，稅收優惠政策體系得到逐步完善，但仍存在規范化問題。在即將邁入“十五五”這一基本實現社會主義現代化的關鍵時期，進一步推動稅收優惠政策規范化，對于增強財政可持續性、提升宏觀政策效能均具有重要作用。

規范稅收優惠政策具有重要意義

規范稅收優惠政策是保障宏觀政策有效實施和持續發力的重要基礎。當前我國發展環境面臨深刻復雜變化，因此《建議》提出，“強化逆周期和跨周期調節，實施更加積極的宏觀政策”。宏觀政策的有效實施和持續發力需要穩固的國家財政，稅收是財政收入的主體。當前的稅收優惠政策仍存在數量過多、不成體系等問題，這不僅加重財政壓力，影響財政可持續性，也不利于稅收優惠政策自身效能的發揮。因此，推動稅收優惠政策規范化，加快完善稅收政策體系，既有助于緩解財政壓力，增強財政可持續性，又能夠提升政策精準性，更好發揮稅收政策作用。

規范稅收優惠政策是穩定宏觀稅負水平的重要內容和關鍵舉措。宏觀稅負水平反映一國政府參與國民收入分配的程度，直接關系到政府提供公共服務的能力。《建議》提出，“增強財政可持續性”“加強財政資源和預算統籌，強化國家重大戰略任務和基本民生財力保障”。近年來，我國財政壓力有所增加，根據財政部公開數據，一般公共預算支出和一般公共預算收入的差距在持續加大，這不利于財政政策作用的發揮。過去幾年，稅收優惠政策在減輕經營主體稅負、服務高質量發展等方面發揮了重要作用，但由于其數量較多且體系不夠完善，不利于保障財政收入及宏觀稅負穩定。因此，《建議》強調“保持合理的宏觀稅負水平”。筆者認為，在今后一段時期，應將規范稅收優惠政策作為保持合理的宏觀稅負水平的重要內容。

稅收優惠政策有待優化

稅收優惠法律位階低。根據最新發布的《減免稅政策代碼目錄》，現行有效的減免稅政策中，絕大多數來自部門規范性文件，依據稅收法律和行政法規制定的僅占一小部分。這反映出我國稅收優惠政策體系的法律位階整體偏低、法治化程度有待進一步提升，不利于稅收法定原則全面落實，并增加稅收制度復雜性，提高稅務行政成本。

稅收優惠政策碎片化。一是短期優惠政策頻繁調整。部分政策制定之初時限較短，通過頻繁調整以實現長期有效，不利于穩定納稅人預期。二是部分優惠政策影響稅收中性。如過多增值稅優惠政策可能造成抵扣鏈條斷裂，進而影響增值稅中性作用的發揮。

稅收優惠規模難度量。我國稅收優惠政策體系覆蓋面廣，幾乎覆蓋所有稅種，且形式多樣，涉及免稅、即征即退、先征后退、加計抵減、加計扣除、稅收抵免、優惠稅率等。由于各類稅收優惠政策在統計口徑、適用條件、執行情況等方面存在差異，使得稅收優惠整體規模難以準確統計，這不利于政策制定者進行成本效益分析，也可能影響政策監督管理。

進一步推動稅收優惠政策規范化

推動稅收優惠政策法治化。這是規范稅收優惠的基礎。一是及時清理臨時性、應急性的優惠政策，并將可行的長期政策上升為法律或行政法規，以提升稅收政策穩定性。二是審慎出臺稅收優惠政策，避免高頻調整政策，更好地穩定市場預期。三是嚴格規范稅收優惠的行政授權，避免因政策隨意制定或變更，扭曲公平競爭的市場環境，甚至導致稅基侵蝕與稅收流失。四是明晰稅收優惠的具體表述，包括核心概念、適用范圍、實施細則等，降低征納雙方成本。

完善稅式支出制度。科學的稅式支出制度既是量化財政支出規模的重要工具，也是加強政策監督管理的重要保障。一方面，強化稅收優惠政策預算管理。通過科學測算稅式支出規模并將其納入預算管理，以及時追蹤政策實施效果，進而更好地控制財政支出規模，提高資金使用效率。另一方面，建立稅式支出信息披露制度。公開披露稅式支出相關信息，廣泛接受社會各方監督，既能夠優化稅收政策資源配置，也能夠防止稅收收入流失，保障國家稅收利益。

持續深化稅制改革。在未來增值稅稅率進一步簡并的改革方向下，一些“補丁式”稅收優惠政策可以逐步退出，以進一步打通增值稅抵扣鏈條，更好地發揮增值稅中性作用。

整合優化重復性稅收優惠。一些重復性、疊加性稅收優惠政策不僅會增加征納雙方行政成本，還會降低政策實施精準性，進而削弱稅收政策效能。整合優化重復性稅收優惠政策，一方面，可按政策目標或受益主體進行分類整合，清理重復性稅收優惠政策；另一方面，要優化不同稅種的功能分工，如更加注重發揮所得稅政策的經濟調控功能等。

（作者：田志偉系上海財經大學公共政策與治理研究院院長、研究員，卓庭系上海財經大學公共政策與治理研究院兼職研究員）