馬海濤

著力將宏觀稅負保持在合理水平，在財政收入端，應以優化稅收制度為基礎，規范稅收優惠政策，提升稅收征管效能；在財政支出端，應持續優化財政支出結構，加大投資于人的力度，強化財政政策與貨幣政策等的協同。

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》提出，“完善地方稅、直接稅體系，健全經營所得、資本所得、財產所得稅收政策，規范稅收優惠政策，保持合理的宏觀稅負水平”，明確了我國接下來一段時期的稅收政策取向。

宏觀稅負是反映一國整體稅費負擔水平的重要指標，反映了一國政府部門從國民收入分配中分得的份額，也反映了政府財政能力的強弱。宏觀稅負有三種測量口徑：小口徑的為稅收收入占國內生產總值（GDP）的比重；中口徑的為財政收入占GDP的比重；大口徑的則為全部政府收入占GDP的比重。將稅收收入納入分子和將GDP作為分母，是三種口徑的共性所在。通過了解宏觀稅負水平的變化，可以了解微觀主體所處的宏觀稅費環境，也能為下一步宏觀財稅政策制定和調整提供參考依據。

過去十年，根據國家統計局和財政部的公開數據，無論是按何種口徑來衡量，我國宏觀稅負總體上都呈現出顯著的下行態勢。2016年—2024年，我國稅收收入占GDP的比重從17.5%降低至13%，財政收入占GDP的比重從21.4%降低至16.3%。從國際比較來看，我國宏觀稅負水平也明顯低于主要發達國家，即便考慮到全球視域下一國經濟發展水平與宏觀稅負水平之間的正相關趨勢，我國宏觀稅負水平也仍然處于較低水平。

近年來我國宏觀稅負持續下行，其原因可以從長期和短期兩個維度分析。長期因素包括經濟新常態下增速換擋的壓力增加和大規模結構性減稅降費政策的實施，例如，根據國家稅務總局發布的數據，2024年我國減稅降費及退稅就超過2.6萬億元。短期因素則主要為當前價格水平持續走低，通過壓縮名義稅基等渠道進一步降低了宏觀稅負。

一個國家的宏觀稅負水平取決于其發展目標、發展階段、經濟社會結構等，因國情不同而不同，應該說不存在一個絕對最優的宏觀稅負水平。我國財稅政策的目標是促進社會福利最大化，貫徹落實以人民為中心的發展思想，推動經濟高質量發展，促進社會公平。一方面，宏觀稅負水平越高，企業生產和投資的積極性可能受到影響；但是另一方面，宏觀稅負水平越高，意味著政府財政收入更多，財政支出能力也就更強，對公共產品和服務的財政支出的增加將有效增進民生福祉、促進社會公平。因此，宏觀稅負水平的高低與否，應綜合考慮一國經濟發展水平和財政政策目標。

宏觀稅負水平的過快下降給我國財政與經濟發展的可持續性帶來多方面挑戰。一是財政壓力與債務風險加劇。在財政支出責任未相應削減的情況下，宏觀稅負水平過快下降會推高政府債務和擴大財政赤字，也削弱稅收作為主要財政汲取工具的地位。二是公共服務保障能力受限。政府可控資源減少可能影響對教育、醫療、社保等民生領域的投入水平與質量，不利于公共服務供給持續改善。三是國家治理與宏觀調控能力減弱。宏觀稅負水平反映政府財政汲取能力，其持續下降將削弱財政保障國家重大戰略任務和實施宏觀調控的能力。

展望“十五五”，應著力將宏觀稅負保持在合理水平。

在財政收入端，應以優化稅收制度為基礎，規范現有稅收優惠政策，提升稅收征管效能。

持續優化稅收制度，完善地方稅、直接稅體系。當前我國稅制結構以間接稅為主，直接稅占比偏低，另外地方主體稅種有所缺失，導致地方財政收入不穩定，更多依靠地方債來籌集收入。建議未來可從幾個方面推進改革：一是完善綜合與分類相結合的個人所得稅制度，擴大綜合所得范圍，健全經營所得稅收政策，尤其是與新業態相關的稅收制度。二是穩步推進財產稅改革，合理調節財富和收入分配。三是健全資本所得稅收政策，研究和明確資本所得分類與課稅框架，調節超高收入群體的稅負。

優化稅收支持舉措，規范現有稅收優惠政策。一是稅收支持政策應更加側重結構性調節作用，在確保合理的宏觀稅負水平的背景下，加強對科技創新、綠色發展、數字化轉型等領域的稅收支持，切實提升企業和群眾的獲得感。二是全面清理地方性違規優惠，禁止變相稅收返還，清理區域性政策洼地，推動各地招商引資從比拼優惠政策轉向比拼營商環境。三是規范稅費政策制定權限，全面落實稅收法定原則，除依法授權外，地方不得自行制定稅收優惠政策，同時應進一步將地方行政事業性收費項目納入規范范圍。

深化稅收征管改革，持續提升以數治稅效能。一方面，近年來我國開展了包括國稅地稅征管體制改革在內的一系列稅收征管改革，稅收征管能力得到有效提升，未來需持續深化稅收征管改革；另一方面，推動稅收征管數字化升級和智能化改造，利用數字技術更高效、精準地打擊偷逃稅行為，維護稅收公平公正，持續提升以數治稅效能，不斷優化稅收營商環境。

在財政支出端，應持續優化財政支出結構，加大投資于人的力度，同時強化財政政策與貨幣政策等的協同，形成政策合力。

優化財政支出結構，將投資于物和投資于人緊密結合，為穩定宏觀稅負水平培育持久動力。今年《政府工作報告》提出，要強化宏觀政策民生導向，推動更多資金資源投資于人，這同樣與保持合理的宏觀稅負水平緊密相關。一方面，宏觀稅負水平的合理與否，取決于財政支出的內容和效果。圍繞人的全面發展，努力實現“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶”，本身就是在以人民為中心的發展理念下，政府通過稅收等手段汲取財政收入的最終目標。另一方面，不斷提高基本公共服務質量，有助于解決人民群眾的后顧之憂，進而有利于提升全社會消費能力，形成民生改善、消費增長的正反饋，從而打通供給側與消費側的經濟循環，并形成稅基擴大、稅負穩定的良性局面。

加強財政政策與貨幣政策以及其他宏觀政策的協同配合，增強宏觀稅負保持在合理水平的潛力。一方面，促進財政政策與貨幣政策協同，貨幣政策可運用降準、再貸款等工具配合財政支出方向，通過二者更好協同發力推動宏觀經濟穩定增長，從而穩定稅基和稅負；另一方面，推動財政政策與其他宏觀政策協同，支持科技創新和綠色低碳發展，從而推動新質生產力發展，培育涵養優質的稅源，增強宏觀稅負水平穩定的潛力。

（作者系中央財經大學校長）