何代欣 崔孟奇

荒漠化防治離不開(kāi)完善的財(cái)力支持，這與一國(guó)的財(cái)稅體制與政策機(jī)制密切相關(guān)。我國(guó)通過(guò)設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金、健全市場(chǎng)化多元化投入機(jī)制、落實(shí)稅收支持政策等，為“三北”工程提供了較為完善的財(cái)稅支持。

“十四五”以來(lái)，“三北”工程完成荒漠化綜合治理面積超2億畝。我國(guó)在全球率先實(shí)現(xiàn)到2030年土地退化零增長(zhǎng)目標(biāo)；為全球貢獻(xiàn)約25%的新增綠化面積，其中超過(guò)一半來(lái)自“三北”地區(qū)的新造林種草。自1978年啟動(dòng)的“三北”工程，是迄今為止世界上建設(shè)期限最長(zhǎng)、規(guī)模最大、受益民眾最多的生態(tài)建設(shè)工程，其中，我國(guó)通過(guò)設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金、健全市場(chǎng)化多元化投入機(jī)制、落實(shí)稅收支持政策和政府采購(gòu)政策等，為“三北”工程提供了較為完善的財(cái)稅支持。

“三北”工程的全球貢獻(xiàn)

一方面，為全球氣候治理提供范本。與小規(guī)模、短周期的項(xiàng)目不同，“三北”工程是一個(gè)跨越數(shù)十年的長(zhǎng)期工程，數(shù)千萬(wàn)公頃的人工林持續(xù)發(fā)揮固碳作用，有利于解決全球氣候治理的碎片化通病。另一方面，荒漠化防治技術(shù)得到推廣。“三北”工程的草方格固沙、節(jié)水造林、耐旱樹(shù)種選擇等一系列防沙治沙技術(shù)，被聯(lián)合國(guó)和共建“一帶一路”國(guó)家借鑒。這些技術(shù)證明荒漠化并非不可逆，通過(guò)長(zhǎng)期規(guī)劃和先進(jìn)技術(shù)，沙漠可以得到有效治理。

“三北”工程的實(shí)施，履行了《聯(lián)合國(guó)防治荒漠化公約》的承諾，與全球氣候變化協(xié)定《巴黎協(xié)定》目標(biāo)相呼應(yīng)，還助力改善了周邊國(guó)家的生態(tài)狀況，共建了人類(lèi)可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)屏障。

財(cái)稅政策助力荒漠化防治的國(guó)際做法

荒漠化防治離不開(kāi)完善的財(cái)力支持，這與一國(guó)的財(cái)稅體制與政策機(jī)制密切相關(guān)。如南非生物多樣性管理計(jì)劃將私有土地作為生物保護(hù)區(qū)，并由地方政府牽頭，與私人土地所有者達(dá)成協(xié)議，政府通過(guò)增加投入資金、碳補(bǔ)償融資、稅收激勵(lì)等方式給予支持。非洲“綠色長(zhǎng)城”計(jì)劃發(fā)起于2007年，由非洲聯(lián)盟主導(dǎo)，原計(jì)劃于2030年完成，但由于參與者中大部分是最不發(fā)達(dá)國(guó)家，資金不充裕導(dǎo)致項(xiàng)目拖延嚴(yán)重，很難如期完成目標(biāo)。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，環(huán)境稅是減少森林砍伐和退化的有效手段。環(huán)境稅通常分為能源稅、交通稅、污染稅和資源稅4類(lèi)，其中與森林保護(hù)密切相關(guān)的是資源稅，這類(lèi)稅收通過(guò)對(duì)自然資源開(kāi)發(fā)利用征稅，將外部環(huán)境成本內(nèi)部化。即通過(guò)稅收或相關(guān)制度安排，針對(duì)低于特定基準(zhǔn)的某種商品或服務(wù)，讓相關(guān)主體為其造成的生態(tài)損害付費(fèi)，反之高于該基準(zhǔn)，則相關(guān)主體可獲得補(bǔ)貼或稅收減免。如蒙古77%的土壤出現(xiàn)一定程度的退化，為提升土壤肥力，該國(guó)政府修訂了《自然資源使用費(fèi)法》，旨在將自然資源使用付費(fèi)收入用于環(huán)境保護(hù)和自然資源修復(fù)。據(jù)估計(jì)，該法在2023年的執(zhí)行情況和2024年的核準(zhǔn)預(yù)算超出預(yù)期，每年有望帶來(lái)超過(guò)1500萬(wàn)美元的資金，彌補(bǔ)蒙古目前每年1000萬(wàn)美元的生物多樣性資金缺口。類(lèi)似地，奧地利、加拿大和波蘭對(duì)超額或過(guò)早砍伐樹(shù)木的企業(yè)按照木材體積收取費(fèi)用；哥倫比亞、法國(guó)和美國(guó)對(duì)從事可持續(xù)森林經(jīng)營(yíng)的主體予以一定稅收減免。

已有多國(guó)征收資源稅以應(yīng)對(duì)森林砍伐和土地退化。哥斯達(dá)黎加自1997年起將征收的碳稅資金用以保護(hù)和恢復(fù)森林景觀(guān)，使森林覆蓋率由歷史最低點(diǎn)的21%恢復(fù)至現(xiàn)在的近60%；加蓬自2020年起實(shí)施基于森林面積的稅收減免政策，針對(duì)通過(guò)可持續(xù)森林管理認(rèn)證的森林按照其面積給予稅收減免，鼓勵(lì)森林經(jīng)營(yíng)者采取符合環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的可持續(xù)管理方式，避免過(guò)度砍伐和非法采伐，減少森林退化和土地破壞；危地馬拉自1974年起為各種可持續(xù)森林管理提供稅收減免，目前該國(guó)14%的森林通過(guò)了可持續(xù)認(rèn)證，而中美洲平均水平僅為4%。然而，需特別指出的是，應(yīng)對(duì)森林砍伐和土地退化的稅收政策具有高度情境依賴(lài)性，其他政策工具如財(cái)政支出和監(jiān)管措施更具針對(duì)性和靈活性，如通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼支持可持續(xù)農(nóng)業(yè)或森林管理，可以更直接地改變土地利用行為；通過(guò)限制非法活動(dòng)、加強(qiáng)執(zhí)法等監(jiān)管措施，可以更有效打擊森林砍伐和退化行為。

進(jìn)一步落實(shí)及完善綠色財(cái)稅支持機(jī)制

近日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)修編后的《“三北”工程總體規(guī)劃》，提出到2050年，工程區(qū)森林覆蓋率增加1.9個(gè)百分點(diǎn)，林草覆蓋率達(dá)43%，可治理沙化土地基本得到治理，沙化土地綜合植被蓋度達(dá)25%以上。進(jìn)入鞏固拓展防沙治沙成果的關(guān)鍵期，有必要進(jìn)一步落實(shí)及完善綠色財(cái)稅支持機(jī)制，筆者認(rèn)為，可從以下幾方面著手：

一是建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，增強(qiáng)資金保障可持續(xù)性。“三北”工程不同于一般公共項(xiàng)目，需要數(shù)十年持續(xù)投入，所以應(yīng)探索建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，將中央財(cái)政補(bǔ)助與長(zhǎng)期專(zhuān)項(xiàng)基金結(jié)合，并將部分資源稅、碳排放權(quán)交易收益或生態(tài)補(bǔ)償資金納入，以形成穩(wěn)定的資金池，確保工程建設(shè)在財(cái)政周期波動(dòng)中仍有穩(wěn)定的支撐，同時(shí)為地方政府和社會(huì)資本參與提供長(zhǎng)期信心。

二是強(qiáng)化區(qū)域差異化支持，突出對(duì)重點(diǎn)地區(qū)的政策傾斜。“三北”工程覆蓋范圍廣，各地區(qū)自然條件差異大，財(cái)政政策應(yīng)盡量避免“一刀切”，而是根據(jù)區(qū)域功能定位和生態(tài)脆弱性，實(shí)行差別化補(bǔ)助和激勵(lì)政策。如對(duì)沙源集中區(qū)加大治沙與封育的補(bǔ)償力度，對(duì)農(nóng)牧交錯(cuò)帶重點(diǎn)支持生態(tài)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，對(duì)已有成效地區(qū)強(qiáng)化后期管護(hù)等，差異化的財(cái)政支持能夠提高資金使用效率，避免同質(zhì)化投入。

三是推動(dòng)財(cái)政與金融政策深度融合，構(gòu)建多元化投入格局。僅靠財(cái)政支出難以滿(mǎn)足“三北”工程長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)資金的龐大需求，對(duì)此，可通過(guò)貼息貸款、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金、生態(tài)擔(dān)保機(jī)制等財(cái)政投入降低綠色項(xiàng)目融資門(mén)檻，引導(dǎo)銀行、保險(xiǎn)、投資基金等社會(huì)資本進(jìn)入。同時(shí)，推動(dòng)完善林業(yè)碳匯確權(quán)和收益交易，使“三北”工程的生態(tài)產(chǎn)出更好進(jìn)入碳市場(chǎng)和綠色金融體系。

四是進(jìn)一步發(fā)揮環(huán)境資源稅引導(dǎo)作用，構(gòu)建稅收支持長(zhǎng)效機(jī)制。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，環(huán)境資源稅與“費(fèi)補(bǔ)”機(jī)制在調(diào)節(jié)市場(chǎng)行為、推動(dòng)可持續(xù)生產(chǎn)方面具有明顯成效，我國(guó)可在現(xiàn)有的環(huán)境資源稅制度框架內(nèi)進(jìn)行探索創(chuàng)新。一方面，逐步引入與森林、草地等與荒漠化治理相關(guān)的差別化稅率，引導(dǎo)企業(yè)和地方政府減少對(duì)脆弱生態(tài)區(qū)的利用和破壞；另一方面，借鑒國(guó)際上對(duì)認(rèn)證產(chǎn)品給予稅收減免的做法，落實(shí)及完善將符合條件的綠色產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)納入增值稅、企業(yè)所得稅優(yōu)惠范圍的做法，形成更加穩(wěn)定、可持續(xù)的稅收支持體系。

[作者：何代欣系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室主任、研究員，崔孟奇系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室助理研究員。本文是中國(guó)社會(huì)科學(xué)院重大創(chuàng)新項(xiàng)目《深化財(cái)稅體制改革的重大問(wèn)題研究》（項(xiàng)目編號(hào)：2024YZD007）的階段性研究成果之一。]