樊勇

稅收和非稅收入都是國家財(cái)政收入的重要組成部分。國際貨幣基金組織將非稅收入定義為“政府通過非強(qiáng)制方式提供服務(wù)、管理國有資源或施加經(jīng)濟(jì)處罰時(shí)所獲得的公共收入”。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織和世界銀行將非稅收入視為稅收收入的“次要但穩(wěn)定的補(bǔ)充形式”，用于調(diào)節(jié)財(cái)政波動(dòng)和支持非市場(chǎng)領(lǐng)域的公共服務(wù)。

相比稅收收入，非稅收入不一定基于廣泛的繳納義務(wù)，而是與政府提供的特定服務(wù)或特定資產(chǎn)使用權(quán)利相關(guān)聯(lián)，因此具有更強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)對(duì)價(jià)特征，通常具有有償性、專用性和靈活性的特點(diǎn)。

在全球財(cái)政壓力日趨上升的背景下，各國政府越來越重視非稅收入的作用，尤其是在應(yīng)對(duì)財(cái)政赤字、推動(dòng)公共服務(wù)市場(chǎng)化、增強(qiáng)財(cái)政自主性方面，非稅收入發(fā)揮了重要補(bǔ)充和調(diào)節(jié)作用。特別是資源型國家、轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體以及地方政府，更廣泛地依賴非稅收入來維持預(yù)算平衡和公共事務(wù)運(yùn)作。

我國非稅收入的構(gòu)成

按照2016年頒布的《政府非稅收入管理辦法》，我國非稅收入指除稅收以外，由各級(jí)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織依法利用國家權(quán)力、政府信譽(yù)、國有資源（資產(chǎn)）所有者權(quán)益等取得的各項(xiàng)收入。

從收入類別看，我國非稅收入主要包括行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、罰沒收入、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、國有資本收益、彩票公益金、特許經(jīng)營收入、中央銀行收入、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、主管部門集中收入、政府收入的利息收入以及其他非稅收入12大類，不包括社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、住房公積金（指計(jì)入繳存人個(gè)人賬戶部分）。

從收入性質(zhì)看，我國非稅收入項(xiàng)目分屬不同預(yù)算類別，并分別納入一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算進(jìn)行管理。一般公共預(yù)算中的非稅收入（如行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒收入、專項(xiàng)收入等）與稅收收入一并統(tǒng)籌安排，用于基本公共服務(wù)供給和日常財(cái)政支出。政府性基金收入具有明確的專項(xiàng)性，主要來源于土地出讓收入、專項(xiàng)建設(shè)基金等，專款專用，多用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)保及社會(huì)事業(yè)發(fā)展。國有資本經(jīng)營預(yù)算收入主要來自國有企業(yè)上繳利潤、國有資本轉(zhuǎn)讓收益和股利分紅，重點(diǎn)用于國有企業(yè)改革過程中的歷史遺留問題化解、資本金注入以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。三類預(yù)算實(shí)行分類管理、分賬核算，并通過轉(zhuǎn)移支付或調(diào)入一般公共預(yù)算的方式，在更高層次實(shí)現(xiàn)與稅收收入的統(tǒng)籌平衡。

從收入規(guī)模看，根據(jù)財(cái)政部公布的2024年財(cái)政收支情況，2024年，全國一般公共預(yù)算收入、政府性基金預(yù)算收入、國有資本經(jīng)營預(yù)算收入三本預(yù)算收入28.86萬億元，其中非稅收入合計(jì)約11.36萬億元。這其中，體現(xiàn)所有者權(quán)益性質(zhì)的國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、國有資本收益、特許經(jīng)營收入等在非稅收入體系中占比較高。

從收入歸屬看，我國非稅收入歸屬分為中央與地方分成收入、地方省級(jí)與市、縣級(jí)分成收入以及部門、單位之間分成收入，具體比例按事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的原則確定。非稅收入在地方政府收支管理，特別是基層政府收支管理中具有重要地位。

我國非稅收入管理體系的演進(jìn)

我國非稅收入管理體系經(jīng)歷了從無序到規(guī)范、從分散到統(tǒng)一的不斷演進(jìn)完善過程。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，非稅收入處于輔助地位，主要表現(xiàn)為少量行政事業(yè)性收費(fèi)和預(yù)算外資金。這一時(shí)期的非稅收入管理尚未形成體系，具有明顯的計(jì)劃性和指令性特征。

1978年改革開放后，財(cái)政體制改革不斷推進(jìn)，地方政府為彌補(bǔ)財(cái)政缺口，大量設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目，導(dǎo)致預(yù)算外資金快速膨脹。這一時(shí)期的特點(diǎn)是管理粗放，“三亂”（亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派）問題突出，非稅收入規(guī)模急劇擴(kuò)大。

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立，尤其是1994年分稅制改革實(shí)施后，中央與地方財(cái)政關(guān)系重新調(diào)整，國家開始規(guī)范非稅收入管理，推行“費(fèi)改稅”改革，土地出讓收入逐漸成為地方政府重要財(cái)源，非稅收入結(jié)構(gòu)開始優(yōu)化。

進(jìn)入新時(shí)代以來，我國現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)不斷推進(jìn)，非稅收入體系及管理進(jìn)入規(guī)范期，預(yù)算外資金概念被取消，非稅收入管理全面納入法治化建設(shè)軌道。尤其是2016年、2020年財(cái)政部分別發(fā)布《政府非稅收入管理辦法》《關(guān)于加強(qiáng)非稅收入退付管理的通知》，對(duì)非稅收入管理作出系統(tǒng)性規(guī)范要求，并體現(xiàn)突出數(shù)字化管理、優(yōu)化服務(wù)和績效導(dǎo)向，是對(duì)非稅收入管理制度的重要完善。黨的二十屆三中全會(huì)提出“規(guī)范非稅收入管理，適當(dāng)下沉部分非稅收入管理權(quán)限，由地方結(jié)合實(shí)際差別化管理”，這一改革旨在增強(qiáng)地方特別是基層政府的財(cái)力保障，緩解財(cái)政壓力，同時(shí)推動(dòng)非稅收入全面納入預(yù)算體系，實(shí)現(xiàn)全口徑收支管理與財(cái)政透明化。

我國非稅收入的特點(diǎn)

我國非稅收入在國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮了重要的制度補(bǔ)充與結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)作用。其歷史功能從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“行政調(diào)節(jié)工具”逐步轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)框架內(nèi)的“財(cái)政調(diào)控與政策導(dǎo)向手段”。非稅收入在特定階段緩解了稅制不完善與地方財(cái)力緊張的矛盾，支撐了公共服務(wù)供給與資源性資產(chǎn)配置。尤其在“土地財(cái)政”“專項(xiàng)基金”與“事業(yè)單位收費(fèi)”等機(jī)制中，體現(xiàn)出其作為準(zhǔn)稅收、專項(xiàng)預(yù)算與政策引導(dǎo)工具的三重功能。

相較于稅收收入，我國非稅收入在收入來源、征收機(jī)制、用途控制等方面呈現(xiàn)出鮮明特點(diǎn)。

強(qiáng)制性與自愿性并存。非稅收入具有雙重屬性，一方面具備與稅收類似的強(qiáng)制性，另一方面表現(xiàn)出市場(chǎng)交易下的自愿性。例如，罰沒收入、部分行政事業(yè)性收費(fèi)具有典型的強(qiáng)制征收屬性。交通違法罰款、環(huán)保超標(biāo)處罰等項(xiàng)目，基于法律強(qiáng)制實(shí)施，被動(dòng)發(fā)生且不具交易對(duì)價(jià)性。而護(hù)照工本費(fèi)、考試報(bào)名費(fèi)、圖書館服務(wù)費(fèi)等更傾向于自愿支付，是基于服務(wù)請(qǐng)求而發(fā)生，類似市場(chǎng)交易中的服務(wù)收費(fèi)。這種混合性要求非稅收入的政策設(shè)計(jì)在法治與靈活之間需要取得平衡，過強(qiáng)的強(qiáng)制性易引發(fā)“罰款創(chuàng)收”爭(zhēng)議，而過弱的規(guī)范性會(huì)造成征收失序與收費(fèi)泛濫。

有償性與目的性明確。非稅收入的顯著特點(diǎn)是有償性，即政府通過提供特定服務(wù)或資源使用權(quán)來換取對(duì)價(jià)資金。這一點(diǎn)在行政事業(yè)性收費(fèi)、國有資產(chǎn)使用收入中尤為突出。例如，使用無線電頻段需繳納頻率占用費(fèi)、使用港口設(shè)施需支付港務(wù)費(fèi)等，體現(xiàn)出政府與使用者之間的經(jīng)濟(jì)對(duì)價(jià)關(guān)系。此外，非稅收入往往具有特定的用途方向，即目的性。例如，政府性基金收入必須專款專用、殘疾人就業(yè)保障金只能用于支持殘障人群安置服務(wù)、土地出讓金需用于城市基礎(chǔ)設(shè)施和住房保障等。這種目的性使其在一定程度上區(qū)別于稅收的一般性財(cái)政功能，更適用于財(cái)政支出的“定向供給”。

收入來源多元，管理機(jī)制分散。與稅收由稅務(wù)部門集中征收不同，非稅收入通常由多個(gè)政府職能部門、事業(yè)單位和法定機(jī)構(gòu)依據(jù)法定授權(quán)獨(dú)立征收。這種模式帶來兩方面問題：一方面是收入項(xiàng)目繁雜。據(jù)財(cái)政部相關(guān)文件披露，行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金一度數(shù)量較多，目錄項(xiàng)目高達(dá)數(shù)百項(xiàng)。雖然經(jīng)過多輪清理壓減，現(xiàn)有項(xiàng)目已大幅減少，但仍保留若干項(xiàng)收費(fèi)和基金項(xiàng)目，各部門按職能設(shè)置，仍可能存在重復(fù)設(shè)項(xiàng)與交叉征收的情況。另一方面是收繳機(jī)制不統(tǒng)一。按照黨的十九屆三中全會(huì)通過的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，部分非稅收入項(xiàng)目的征管職責(zé)已劃轉(zhuǎn)至國家稅務(wù)部門，但仍有若干收入項(xiàng)目（如國有資源性收入、國有資本經(jīng)營收益等）尚未完成劃轉(zhuǎn)。這些項(xiàng)目的征收和使用在透明度與規(guī)范性方面仍需提升，部分環(huán)節(jié)還存在“坐收坐支”隱患，不利于全面預(yù)算管理和財(cái)政資金的統(tǒng)籌使用。

波動(dòng)性高，不適合作為穩(wěn)定性收入。非稅收入受經(jīng)濟(jì)周期、政策調(diào)整、資源價(jià)格等因素影響較大，缺乏穩(wěn)定性。尤其是國有資源出讓收入（如土地出讓金），易導(dǎo)致地方財(cái)政的土地財(cái)政依賴。在經(jīng)濟(jì)下行期，這部分收入驟降，會(huì)加劇財(cái)政赤字風(fēng)險(xiǎn)。此外，一些行政罰沒類收入本應(yīng)具有“消極遞減性”（即違法減少則收入應(yīng)減少），但現(xiàn)實(shí)中部分地方政府卻將其作為預(yù)算安排來源，這種錯(cuò)位使用不僅違反財(cái)政中立原則，也容易誘發(fā)執(zhí)法異化。從財(cái)政結(jié)構(gòu)角度看，非稅收入的不可持續(xù)性和不可預(yù)測(cè)性，決定其不宜作為長期支出的支撐工具，而應(yīng)更多用于短期項(xiàng)目支出、應(yīng)急財(cái)政安排或特別基金注入。

制度彈性強(qiáng)，政策空間大。非稅收入的制度設(shè)定比稅收更具靈活性，中央和地方政府可以通過調(diào)整收費(fèi)項(xiàng)目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、管理權(quán)限等方式實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控。例如，在疫情期間，多地政府主動(dòng)減免行政事業(yè)性收費(fèi)、緩征資源性費(fèi)用，以減輕經(jīng)營主體負(fù)擔(dān)。非稅收入還可以通過設(shè)立專項(xiàng)基金（如環(huán)保、水利、教育）引導(dǎo)資金流向國家重點(diǎn)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性調(diào)節(jié)。這種制度彈性使非稅收入成為財(cái)政政策工具箱中的重要一環(huán)。然而，靈活性過強(qiáng)也可能導(dǎo)致政策濫用，一些部門可能會(huì)以“基金”“服務(wù)”名義增設(shè)收費(fèi)項(xiàng)目，形成隱性稅收，削弱財(cái)政的公開性與公信力。

財(cái)政責(zé)任與問責(zé)機(jī)制尚不健全。非稅收入往往由使用單位或征收單位自行管理，其使用和監(jiān)督責(zé)任機(jī)制尚不健全。部分部門存在“收支掛鉤”現(xiàn)象，即誰收誰用，缺乏統(tǒng)籌機(jī)制。這不僅降低了資金使用效率，也可能引發(fā)資源浪費(fèi)或?qū)ぷ怙L(fēng)險(xiǎn)。2016年《政府非稅收入管理辦法》明確要將所有政府非稅收入納入預(yù)算統(tǒng)一管理，實(shí)行“收支兩條線”，但在基層落實(shí)中仍存在一定難度。一些地方和事業(yè)單位對(duì)項(xiàng)目收入的歸屬權(quán)存在誤解，導(dǎo)致政策執(zhí)行效果受限。

梳理非稅收入的特點(diǎn)可以看出，我國非稅收入體系及管理在項(xiàng)目設(shè)定、征收機(jī)制、預(yù)算統(tǒng)籌、公眾參與和風(fēng)險(xiǎn)管理等方面還存在一些結(jié)構(gòu)性問題，例如收入來源過度依賴資源性資產(chǎn)、管理機(jī)制碎片化、財(cái)政統(tǒng)籌能力弱等。黨的二十屆三中全會(huì)從發(fā)展和完善中國特色社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度、進(jìn)一步全面深化改革的高度，將“規(guī)范非稅收入管理”作為深化財(cái)稅體制改革、健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系的重要舉措作了部署安排，為下一步深化非稅收入管理改革指明了方向，提供了基本遵循。

（作者系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院院長、教授）