許生

規(guī)范稅收優(yōu)惠政策應(yīng)精準匹配國家戰(zhàn)略需求，進一步在方向聚焦、機制優(yōu)化與動態(tài)調(diào)整上突破創(chuàng)新，實現(xiàn)企業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟增長“水活魚躍”的良性循環(huán)。

《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》提出，全面落實稅收法定原則，規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。

長期以來，稅收優(yōu)惠政策在激發(fā)市場活力、促進經(jīng)濟增長、實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。但是，政策碎片化、執(zhí)行標準不一、監(jiān)管薄弱等諸多問題的存在，使得稅收優(yōu)惠政策效果打折扣，甚至產(chǎn)生新的不公平。推動稅收優(yōu)惠政策從“分散化管理”向“規(guī)范化治理”轉(zhuǎn)變，既是優(yōu)化營商環(huán)境的必然要求，也是構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場的戰(zhàn)略選擇。

規(guī)范稅收優(yōu)惠政策的必要性

筆者觀察到，稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行層面仍面臨不少挑戰(zhàn)。例如，在增值稅領(lǐng)域，小規(guī)模納稅人免稅政策可能引發(fā)稅收不公平。按月申報的兩家月不含稅銷售額分別為100000元和100001元的小規(guī)模納稅人，實際上會存在明顯的稅負差異。前者全免，后者需全額計稅。這種“懸崖效應(yīng)”不僅可能扭曲企業(yè)經(jīng)營行為，還可能催生逃稅行為。又如，征管環(huán)節(jié)可能存在自由裁量權(quán)濫用的風(fēng)險。對個體工商戶定期定額核定征收個人所得稅時，各地電子化應(yīng)用進度不一，部分地區(qū)一定程度上還需基層稅務(wù)人員的主觀判斷，可能出現(xiàn)“人情稅”“關(guān)系稅”的風(fēng)險，核定偏差也易引發(fā)征納矛盾。而部分“撒胡椒面”式的優(yōu)惠政策“含金量”不足，政策實施效果有時也與政策目標相背離。

現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策多散見于稅收法律、行政法規(guī)以及部門規(guī)章中。規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，核心在于通過制度完善、征管創(chuàng)新與目標優(yōu)化，破解“政出多門”“執(zhí)行走樣”“激勵錯位”等問題，使稅收杠桿更加精準撬動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

構(gòu)建統(tǒng)一清晰的政策適用框架

制度規(guī)范化是稅收優(yōu)惠政策發(fā)揮效力的基石，重點在于解決政策碎片化、標準不統(tǒng)一、準入門檻模糊等問題。近年來，我國通過頂層設(shè)計與基層創(chuàng)新相結(jié)合，持續(xù)構(gòu)建精簡、高效、透明、可預(yù)期的稅收政策適用框架。

精簡審批程序，強化自主享受。取消前置審批。根據(jù)國務(wù)院相關(guān)文件要求，早在2015年，國家稅務(wù)總局發(fā)布了《企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策事項辦理辦法》，明確對企業(yè)所得稅優(yōu)惠事項全部取消審批，一律實行事后備案管理。這一舉措大幅壓縮行政裁量空間，使企業(yè)享受優(yōu)惠從“被動等待”轉(zhuǎn)向“主動適用”，顯著減輕了企業(yè)負擔(dān)。這一舉措也推動稅收優(yōu)惠政策管理整體從“重審批”向“重管理、優(yōu)服務(wù)”轉(zhuǎn)變。稅務(wù)部門明確“留存?zhèn)洳椤痹瓌t，凡可通過申報表獲取的資料不再要求企業(yè)提供，申報效率大幅提升。

統(tǒng)一政策口徑，壓縮尋租空間。一是清理違規(guī)政策。針對地方政府越權(quán)減免稅、稅收返還等亂象，2024年國家稅務(wù)總局嚴肅查處違規(guī)招商引資中的涉稅問題，清理妨礙公平競爭的地方性稅收措施。在稅務(wù)執(zhí)法方面，2023年修改完善《稅收征管操作規(guī)范》，形成全國統(tǒng)一的稅收征管操作標準；京津冀、長三角等區(qū)域稅務(wù)機關(guān)，聯(lián)合推出區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一適用的稅務(wù)行政處罰裁量基準，推動執(zhí)法結(jié)果互認，為制定全國統(tǒng)一的稅務(wù)行政處罰裁量基準奠定基礎(chǔ)。二是明確小微企業(yè)認定標準。按照企業(yè)所得稅相關(guān)規(guī)定，小型微利企業(yè)認定標準包括資產(chǎn)總額、從業(yè)人數(shù)和年度應(yīng)納稅所得額3個指標，以提升政策可操作性。

劃定清晰邊界，注入穩(wěn)定預(yù)期。制度規(guī)范化的本質(zhì)是優(yōu)化政府與市場的關(guān)系。通過限制行政干預(yù)、明確規(guī)則邊界，使稅收優(yōu)惠從“政府給予的特權(quán)”轉(zhuǎn)向“企業(yè)法定的權(quán)利”，為市場注入穩(wěn)定預(yù)期。政策效能受到征管實踐精準程度的影響。其中，政策規(guī)范是前提，為征管劃定清晰邊界，解決“規(guī)則公平”問題；征管規(guī)范是保障，通過技術(shù)手段堵塞制度漏洞，反向推動政策優(yōu)化，實現(xiàn)“執(zhí)行有效”；數(shù)字化則是貫通二者的技術(shù)紐帶。今年以來，全國稅務(wù)系統(tǒng)深入實施數(shù)字化轉(zhuǎn)型條件下的稅費征管“強基工程”，一體推進依法治稅、以數(shù)治稅、從嚴治稅，各地稅務(wù)部門也積極探索構(gòu)建數(shù)據(jù)驅(qū)動、風(fēng)險導(dǎo)向、多元協(xié)同的征管模式，避免企業(yè)享受優(yōu)惠政策“找不到”“看不懂”的情況，以及給予守信企業(yè)在稅收管理、出口退稅、融資授信等領(lǐng)域更多的優(yōu)先便利，進一步織密政策落實保障網(wǎng)。

稅收優(yōu)惠政策的可能優(yōu)化方向

筆者認為，規(guī)范稅收優(yōu)惠政策的關(guān)鍵在于精準匹配國家戰(zhàn)略需求，未來應(yīng)進一步在方向聚焦、機制優(yōu)化與動態(tài)調(diào)整上突破創(chuàng)新，實現(xiàn)企業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟增長“水活魚躍”的良性循環(huán)。

強化科創(chuàng)導(dǎo)向，激活創(chuàng)新源動力。一是優(yōu)化研發(fā)費用加計扣除政策。如加大對科技型中小企業(yè)的支持力度，拓寬合格研發(fā)費用的范圍，放寬研發(fā)費用稅收優(yōu)惠的行業(yè)限制等。二是加大對創(chuàng)新鏈前端支持力度。現(xiàn)行政策對基礎(chǔ)研究激勵不足，可借鑒歐盟“專利盒”制度，對源自基礎(chǔ)研究的專利所得實施所得稅優(yōu)惠稅率等。

深化區(qū)域協(xié)同，打造開放新支點。推行“先行啟動區(qū)+”舉措，允許企業(yè)在聯(lián)動發(fā)展區(qū)設(shè)立生產(chǎn)基地，享受先行啟動區(qū)相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，如優(yōu)化和擴展廣州南沙先行啟動區(qū)15%所得稅優(yōu)惠稅率政策等；建立指標浮動機制，對投資周期超過一定期限的項目，享受優(yōu)惠期限可自動延長；探索“飛地經(jīng)濟”稅收分成機制，鼓勵沿海地區(qū)科技企業(yè)在西部設(shè)立研發(fā)中心等。

推動綠色轉(zhuǎn)型，培育增長新動能。進一步發(fā)揮綠色稅制的正向激勵和反向約束作用，增加高耗能企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的動力，積極構(gòu)建支持清潔和可再生能源發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策體系，如將國家重點扶持的氫能等清潔能源投資項目納入企業(yè)所得稅“三免三減半”范圍。

（作者系國家發(fā)展和改革委員會經(jīng)濟研究所研究員）