楊得前

對教育、醫療、養老、托育等“投資于人”的項目給予更多政策支持。

隨著新型城鎮化戰略深入推進，我國城市發展正從外延式的規模擴張向內涵式的存量優化和結構調整轉變，堅持以人為本實施城市更新行動的緊迫性日益凸顯。

黨的二十屆三中全會提出，建立可持續的城市更新模式和政策法規。今年5月，中辦、國辦發布的《關于持續推進城市更新行動的意見》明確八項重點任務，將人的需求、體驗和發展貫穿其中，對當前階段的城市更新行動作出全方位的頂層設計。

據住房和城鄉建設部統計，2024年全國共實施城市更新項目6萬余個，完成投資約2.9萬億元，綜合成效逐步顯現。城市更新在提高居民生活品質、解決群眾急難愁盼問題的同時，也促進城市功能、業態、品質不斷提升，為推動產業轉型升級、創造就業機會、釋放消費潛力創造了有利條件。可以說，城市更新行動不僅關系民生福祉，也是擴大內需的有力抓手。

近年來，我國實施的一系列相關稅費政策促進了城市更新行動的開展，主要體現在以下環節：

拆遷補償環節。土地所有者依法征收土地，并向土地使用者支付土地及其相關有形動產、不動產補償費的行為，屬于增值稅免征情形。因國家建設需要依法征收、收回的房地產，屬于土地增值稅免征情形。對被拆遷人按照國家有關城鎮房屋拆遷管理辦法規定的標準取得的拆遷補償款，免征個人所得稅。根據地方有關規定，因土地、房屋被縣級以上人民政府征收、征用，選擇貨幣補償且重新購置土地、房屋的，成交價格不超過貨幣補償部分免征契稅；選擇產權調換且不支付差價的免征契稅。

房地產出讓環節。土地所有者出讓土地使用權，屬于增值稅免征情形。國家機關、事業單位、社會團體、軍事單位承受土地、房屋權屬用于辦公、教學、醫療、科研、軍事設施，屬于契稅免征情形。

改造運營環節。企業從事國家重點扶持的公共基礎設施項目的投資經營的所得，享受“三免三減半”企業所得稅優惠。為支持公租房建設和運營，按規定對相關城鎮土地使用稅、契稅、土地增值稅、房產稅、印花稅等予以減免。用于提供社區養老、托育、家政服務的房產、土地及建設項目，按規定免征契稅、房產稅、城鎮土地使用稅、不動產登記費、耕地開墾費、土地復墾費、土地閑置費、城市基礎設施配套費等；從中取得的社區養老、托育、家政服務收入，免征增值稅，減按90%計入收入總額征收所得稅。

綜合來看，現行稅費支持政策為持續推進城市更新行動提供了有力保障，但仍存在一些深層次問題亟待破解。

資金支持力度有待加大，財政金融政策協同性有待增強。隨著城市更新行動擴圍，會產生大量的資金需求。然而，對于一些公益屬性較強的項目而言，因其投入大、收益低、回報周期長，社會資本參與的積極性相對較低，也缺少專門的融資渠道。在財政支持方面，盡管各級政府可以通過預算內投資、定額補助、財政貼息、專項債發行等方式加大資金投入，但在財政壓力及債務負擔較重的情況下，僅僅依賴政府投入是遠遠不夠的，有必要加強財政金融政策的銜接。

不同主體間的利益協調困難，難以適應多元化發展需要。城市更新涉及政府、企業、居民等多元主體，各主體不僅利益訴求存在顯著差異，還存在利益分配失衡現象，這些問題均會對城市更新效率形成制約。比如，城市更新可能帶動租房、購房價格上漲，這會增加生活剛性成本，從而影響公眾參與城市更新行動的積極性；如果更新項目缺乏配套政策激勵，可能不易形成多層級、廣覆蓋的公共服務網絡，從而加劇不同轄區間公共服務的不平等，甚至可能削弱對老年人、兒童、殘障人士、低收入者等特殊群體的保障力度。

政策存在“碎片化”問題，差異化政策供給不足。當前，缺乏針對城市更新全流程的統一政策框架，使得各環節稅費支持政策不易形成有效銜接。同時，現行優惠政策相對單一，主要集中在房地產相關領域的更新改造，滯后于以人為本的人民城市理念，且政策大多采用“一刀切”的方式，未能完全體現不同地區、不同類型更新項目的成本收益差異，針對性、差異化政策尚有不足。

未來，落實黨中央、國務院部署，城市更新行動應更加注重“投資于人”，結合深化財稅體制改革部署要求，財稅政策可從以下方面進一步發力：

優化財政支出結構，完善公共服務配套激勵。進一步提高城市更新的財政投入比重，特別是向老舊城區以及教育、醫療、養老、托育等公共服務設施薄弱的地區傾斜。同時，建立科學合理的評價指標體系，定期對城市更新財政資金使用效果進行評估，根據評價結果動態調整資金分配和使用方向，確保財政資金實實在在用于城市更新的重點領域和關鍵環節。

加強部門協同聯動，統籌用好財政金融政策工具。城市更新是一項系統性工程，單個部門、單一政策很難推進城市更新行動。因此一方面，可以整合城市更新相關政策，凝聚不同部門的優勢資源，出臺更加細化的支持方案，形成整體合力；另一方面，可以創新投融資模式，增加金融產品和服務的供給。同時設立政府引導基金，以財政注資、社會資本認購的方式吸引多元主體參與，共同推動城市轉型，實現城市可持續發展。

落實并完善稅費支持政策，賦能產業發展，增進民生福祉。《意見》在推進老舊街區、老舊廠區、城中村等更新改造等方面，將“業態升級”“創新消費場景”“植入新業態新功能”等內容列為關鍵詞。應鼓勵不同城市結合自身特色優勢，明確城市更新項目的產業發展定位，針對稅費政策適用范圍及其合規要點形成操作指引，力求通過菜單式和一站式服務，提升政策執行透明度和規范性，確保企業應享盡享相關稅費支持政策。在此基礎上，可考慮根據項目類型差異，精準錨定城市更新重點規劃領域，對“投資于人”的項目給予更多政策支持，促進產業提質升級，在激發經濟發展動能的同時帶動居民就業，從而實現“騰籠換鳥”“筑巢引鳳”并舉的良性循環。此外，對因城市更新導致生活成本上升的居民，可進一步加大幫扶力度，建立更加公平的利益分配和補償機制，避免加重居民負擔。

（作者系集美大學財經學院院長，地方財政績效研究中心首席專家、教授）