白彥鋒

黨的二十屆三中全會(huì)提出，“全面落實(shí)稅收法定原則，規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，完善對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)支持機(jī)制”。今年《政府工作報(bào)告》再次強(qiáng)調(diào)“規(guī)范稅收優(yōu)惠政策”。可以看出，規(guī)范的稅收制度、對(duì)納稅人一視同仁應(yīng)是常態(tài)，而對(duì)特定經(jīng)濟(jì)主體和特定領(lǐng)域給予稅收優(yōu)惠應(yīng)是例外。

規(guī)范稅收優(yōu)惠政策的必要性

稅收優(yōu)惠政策發(fā)揮作用的基礎(chǔ)和前提是“少而精”，這樣其邊際效用才顯著，否則“多而泛”，不僅會(huì)影響政策的實(shí)施效果，助長(zhǎng)企業(yè)和地方政府的短視行為，加劇內(nèi)卷式惡性競(jìng)爭(zhēng)，不利于創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展，還可能扭曲稅制，影響稅收籌集財(cái)政收入這一基本職能，進(jìn)而影響稅收在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用的發(fā)揮，以及國(guó)家宏觀調(diào)控的效果。

從預(yù)算科學(xué)管理的角度來(lái)看，稅收優(yōu)惠被認(rèn)為是一種“稅式支出”，在財(cái)政收支之間未經(jīng)預(yù)算審批程序形成了從收入到支出之間的“直通車”，形成了間接的財(cái)政支出，從某種意義上講，違背了“無(wú)預(yù)算不支出”這一現(xiàn)代預(yù)算管理原則，影響了財(cái)政科學(xué)管理水平和支出效率的提升。

就我國(guó)稅制運(yùn)行情況來(lái)看，稅收收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重已從2012年的18.68%下滑至2024年的12.97%；稅收收入占一般公共預(yù)算收入的比重也從1994年分稅制改革之初的98%左右下降到2024年的79.64%。究其原因，稅收優(yōu)惠“多而泛”是一個(gè)重要因素。考慮到稅收特別是增值稅、消費(fèi)稅等間接稅都是價(jià)格的重要構(gòu)成部分，稅收收入占比的“雙降”進(jìn)一步促使了近年來(lái)我國(guó)物價(jià)水平持續(xù)走低。

最優(yōu)稅制理論認(rèn)為，為保證稅制運(yùn)行效率，有必要對(duì)稅收優(yōu)惠政策加以規(guī)范和約束。從國(guó)際實(shí)踐看，近年來(lái)，各國(guó)之間的稅收逐底競(jìng)爭(zhēng)愈加激烈，許多國(guó)家爭(zhēng)相降低稅率或加大稅收優(yōu)惠力度以吸引跨國(guó)投資。如果各國(guó)都想人為制造“稅收洼地”，不僅會(huì)嚴(yán)重影響各國(guó)的稅收汲取能力，還會(huì)干擾和扭曲各國(guó)的資源配置，增加政策成本和效率損失。為此，2021年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）137個(gè)成員國(guó)就“雙支柱”方案達(dá)成共識(shí)，其中“支柱二”全球最低稅方案提出實(shí)施15%的最低稅率，對(duì)各國(guó)實(shí)施的稅收優(yōu)惠政策加以規(guī)范和限制。

規(guī)范稅收優(yōu)惠的可能政策選擇

目前的物價(jià)水平和稅收收入占比情況為當(dāng)前乃至“十五五”時(shí)期規(guī)范稅收優(yōu)惠政策提供了時(shí)間窗口。在其他條件不變的情況下，規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，減少稅收收入的“跑冒滴漏”，有助于扭轉(zhuǎn)稅收收入占比持續(xù)走低的趨勢(shì)，進(jìn)而有助于推動(dòng)物價(jià)水平企穩(wěn)回升。

完善稅式支出預(yù)算。為不斷提高現(xiàn)代財(cái)政管理能力和水平，按照落實(shí)財(cái)政法定和稅收法定原則的要求，不管是直接的財(cái)政支出還是稅式支出，都必須經(jīng)過(guò)預(yù)算編制、審議等法定程序。對(duì)于稅收優(yōu)惠等間接隱性支出，應(yīng)該制定嚴(yán)格的支出程序，不妨建立定期向全國(guó)人大的匯報(bào)機(jī)制，以不斷提升稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范化、法治化管理水平。

建立稅收優(yōu)惠政策全生命周期考核機(jī)制。稅收優(yōu)惠政策不能出臺(tái)容易退出難。應(yīng)根據(jù)行業(yè)、企業(yè)等內(nèi)在發(fā)展規(guī)律，按照“日落條款”的要求定期評(píng)估、清理，逐步退坡退出，防止越積越多，確保稅收優(yōu)惠一直是助力重點(diǎn)行業(yè)發(fā)展的有用工具，而非扭曲市場(chǎng)資源配置的“明日黃花”。

動(dòng)態(tài)調(diào)整完善稅收政策。我國(guó)成品油消費(fèi)稅的單位稅額標(biāo)準(zhǔn)自2015年調(diào)整以來(lái)，已經(jīng)十年未動(dòng)，與國(guó)民經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展相比，其長(zhǎng)期保持不變?cè)谀撤N程度上可看作事實(shí)上的“稅收優(yōu)惠”。因此，筆者建議，對(duì)類似成品油消費(fèi)稅等定額稅，建立穩(wěn)定的調(diào)整機(jī)制，以適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，保障其在促進(jìn)節(jié)能減排和實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)中的政策效果。同時(shí)，隨著我國(guó)新能源汽車相關(guān)產(chǎn)業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化發(fā)展階段，之前的車輛購(gòu)置稅、消費(fèi)稅、車船稅等相關(guān)優(yōu)惠政策應(yīng)逐步退坡。此外，在征管可控的前提下，可考慮將成品油消費(fèi)稅等單位稅額標(biāo)準(zhǔn)相機(jī)提高而增加的部分稅收劃歸地方征收管理，以充實(shí)地方財(cái)力，調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性和主動(dòng)性。

聚焦重點(diǎn)實(shí)施稅收優(yōu)惠政策。好鋼一定要用在刀刃上。現(xiàn)階段稅收優(yōu)惠政策實(shí)施的方向應(yīng)按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律科學(xué)配置，用于矯正市場(chǎng)負(fù)外部性、服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略等重點(diǎn)領(lǐng)域。一是稅收優(yōu)惠重點(diǎn)聚焦于促進(jìn)科技創(chuàng)新，錨定高質(zhì)量發(fā)展不動(dòng)搖。二是稅收優(yōu)惠更多支持市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)地位，但同時(shí)是服務(wù)保障民生和擴(kuò)大就業(yè)、推動(dòng)科技創(chuàng)新等方面主體的中小企業(yè)。三是稅收優(yōu)惠政策應(yīng)與我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整緊密結(jié)合，如為適應(yīng)消費(fèi)驅(qū)動(dòng)增長(zhǎng)模式進(jìn)行調(diào)整等。

（作者系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授）