鄭榕

財稅政策在健康促進中具有顯著的成本效益優勢，是塑造“健康起點”的重要制度安排。

4月7日，全球將迎來第77個世界衛生日，世界衛生組織將今年的主題定為“健康起點，希望未來”，呼吁從生命早期開始關注健康，為社會可持續發展奠定基礎，凸顯了公共衛生體系建設的長期性和系統性。世界衛生組織總干事譚德塞提出，“每一美元投向孕產婦和兒童健康的資金，都能帶來至少十倍的社會經濟回報”，這一理念表明了財稅政策在健康促進中的成本效益優勢。作為國家宏觀治理的重要工具，財稅政策在優化健康資源配置、引導健康行為、促進醫療公平等方面發揮著重要作用，是塑造“健康起點”的重要制度安排。

財稅政策與公共衛生健康之間存在多維互動關系。一方面，科學的稅制設計通過價格信號、資源配置和行為引導，直接或間接影響健康決定因素。例如，對煙、酒和含糖飲料征收健康消費稅，以減少吸煙率和對不健康食品和飲料的攝入；對醫療研發企業提供稅收優惠，以促進創新。另一方面，政府公共衛生投入直接影響醫療服務的質量、可及性和公平性。例如，對公共衛生體系的財政投入，通過財政轉移支付縮小地區間醫療差距等。此外，健康水平提升能夠減少醫療支出、推動提高勞動生產力，從而擴大稅基、提升財政可持續性。

“健康稅”有利于促進公共健康、籌集專項資金

當前，煙、酒攝入和不健康飲食已成為影響全球公共衛生的主要風險因素。針對這一嚴峻挑戰，各國積極實施“健康稅”，對煙、酒、含糖飲料和不健康食品征收消費稅，并持續提高這類產品的稅負和價格水平，以達到抑制不健康消費行為、促進公共健康、籌集醫療衛生資金的政策目的。

煙草稅。煙草稅被認為是煙草控制措施中單項最有效的措施，也是全球應用最廣泛的健康稅。世衛組織數據顯示，煙草價格每提高10%，消費量將下降4%—8%，在低收入群體中這一效應更為明顯。截至2021年，有166個世衛組織成員國對煙草制品征收消費稅。世衛組織建議，煙草制品中的稅額應占到零售價格的75%以上，并且隨著經濟增長和人均收入水平的提高，適時提高煙草消費稅，以保證煙草的可負擔能力不隨收入水平提高而提高。截至2020年，有40個國家的煙草稅稅負達到這一水平，覆蓋了全球13%的人口。煙草消費稅最好是從量稅，或以從量稅為主，這樣不僅便于征管，而且能更有效地提高低價卷煙的價格，從而減少青少年和低收入群體對煙草制品的消費，因為這類人群對價格更為敏感。

酒稅。對酒精產品征收消費稅也是各國普遍做法。截至2022年7月，至少有148個國家對酒精飲料在國家層面征收消費稅。美國、歐盟成員國、俄羅斯、新加坡的酒類消費稅采用從量定額計征的方式，設置葡萄酒、啤酒、烈性酒等幾個大的稅目，在此基礎上根據酒的釀造工藝及產品屬性細分小的稅目。稅率設置上，美國、俄羅斯、新加坡和丹麥依據酒精度數設置稅率，高度酒的稅率更高。在各國實踐中，所有征收酒類消費稅的國家都對白酒征稅，津巴布韋是唯一不對啤酒征收消費稅的國家，此外有22個國家（主要是歐洲國家）對葡萄酒免稅。

含糖飲料稅和不健康食品稅。一些國家對含有游離糖的飲料征收消費稅，或對高鹽、高糖、高脂肪或高熱量的食品征收消費稅，旨在促進更健康的飲食習慣，降低飲食相關疾病的發生率。截至2024年2月，已有115個世衛組織成員國在全國范圍內對含糖飲料征稅，41個成員國在國家層面對不健康食品征稅。

目前，中國僅對煙草制品和酒精制品征收消費稅，對含糖飲料和其他不健康食品尚未征稅。當下正值新一輪財稅體制改革的醞釀期，消費稅改革是討論熱點。筆者認為，擴圍消費稅，可優先考慮將含糖飲料納入征稅范圍，以應對肥胖癥、糖尿病及其他健康問題，同時還可以帶來一定的稅收收入。此外，為助力中共中央、國務院印發的《“健康中國2030”規劃綱要》提出的“到2030年，15歲以上人群吸煙率降低到20%”這一目標的實現，筆者認為有必要進一步提高煙草稅，以遏制煙草制品消費量。一方面，目前我國卷煙中稅額占零售價格的比重為52%，距世衛組織推薦的75%標準還存在較大差距；另一方面，近年來，周邊國家都在不斷地提高煙草稅，泰國為79%、印度為72%、新加坡為64%、日本為61%，相比之下，我國卷煙稅負偏低。關于酒精飲料的消費稅，未來可考慮對白酒實施基于酒精濃度的差異化稅率，以減少對高度白酒的消費，同時提高啤酒和其他酒的消費稅稅率和價格。

從許多國家的做法來看，健康稅收入中相當一部分專款專用于全社會的醫療費用和公共衛生支出，也有一些國家專門拿出一部分煙草稅收入用來啟動控煙項目。國際實踐表明，征收煙草稅與戒煙服務醫保覆蓋相結合，比單純提高煙草稅的效果更好。從推動“健康中國”這一國家戰略的實際需要和長遠目標出發，可以考慮開展對健康稅專款專用的研究和制度設計，為政府公共衛生支出提供穩定可持續的財源。

多稅種優惠政策促進形成健康消費環境

支持健康產業發展是以財稅政策塑造健康消費環境的重要方面。通過對健康食品、健身器材、醫療研發等行業給予一定稅收優惠，能夠擴大健康產品和服務供給，形成促進社會和個人健康消費的政策環境。

增值稅差異化安排能夠正面激勵健康消費。英國對胡蘿卜等健康蔬菜實行增值稅零稅率，對薯片等高脂高鹽零食實行標準稅率，以推動改善居民膳食結構。美國“健康食品融資計劃”通過實施增值稅稅收抵免吸引超市進入“食品荒漠”地區，受益社區居民的蔬菜水果攝入量增加了22%。中國對不同類型的食品藥品適用不同的增值稅稅率，像糧食等農產品、食用植物油、食用鹽適用9%的稅率，對以糧食為原料加工的食品適用13%的稅率，體現了對健康必需品和非必需品的區別對待，中國還在新冠疫情期間對防疫物資生產企業實施增值稅留抵退稅，加快了抗疫物資的供應。此外，為鼓勵社會資本進入醫療領域，中國未來可考慮對非營利性醫療機構推出針對性的稅收優惠政策等。

所得稅政策同樣影響健康消費。中國對高新技術企業適用15%的企業所得稅優惠稅率，其中不乏多家生物醫藥企業。現行個人所得稅政策將大病醫療作為專項附加扣除項目之一，但尚未將預防性健康投入納入優惠范圍。新加坡的醫療儲蓄賬戶允許提取公積金支付配偶和子女的疫苗接種、體檢等費用；美國個人所得稅允許抵扣健身房會員費、體重管理項目支出等預防性健康投資。這種前瞻性財稅激勵符合“健康起點”理念，有助于從生命早期培養健康習慣。

衛生財政政策影響衛生系統運行效率

衛生財政政策是一國政府通過預算分配、稅收調節、社會保障等手段，為公民健康需求提供資金保障的制度性安排，不僅關系到醫療服務的可及性，更影響著整個衛生系統的運行效率和全民健康水平。

公共衛生支出規模決定公共衛生服務的供給規模和質量。2024年中國中央財政下達的基本公共衛生服務補助資金達765.5億元，重點支持孕產婦健康管理、兒童健康管理、預防接種等基礎性服務，這些恰恰是“健康起點”的關鍵環節。自2009年中國啟動實施國家基本公共衛生服務項目以來，基本公共衛生服務經費人均財政補助標準從2010年的15元提高到2025年的99元，財政支持力度持續加大。

通過財政轉移支付優化地區間醫療資源配置。近年來，隨著“健康中國”戰略的實施，各地對公共衛生的重視程度明顯提升。今年《政府工作報告》提出“促進優質醫療資源擴容下沉和區域均衡布局”，中央財政通過專項轉移支付，引導健康資源向基層和欠發達地區流動。例如，下達醫療衛生機構能力建設補助資金108.9億元，重點支持縣域醫療衛生機構和疾病預防控制機構能力建設。這種空間再分配機制有助于縮小區域健康差距，為所有人尤其是兒童創造更公平的“健康起點”。

可以說，財稅政策對公共衛生健康的影響既是即時的，也是深遠的，既有助于改變個體行為，也有助于優化社會環境。以財稅政策助力公共衛生健康事業發展，有助于形成“健康改善—收入增加—稅基擴大—健康投入增加”的良性循環。

（作者系對外經濟貿易大學教授，世界衛生組織健康稅與財政政策合作中心主任）